新形势下金融反腐与廉洁风险管理

作者:俞 勇 日期:2020-08-24 14:44:09

  导读  

金融贪腐在银行业、证券业、保险业领域的持牌机构、其他金融机构以及金融监管部门均存在,其是对货币资金等稀缺资源垄断性配置权的滥用。


  正文  

近年来,金融反贪腐力度持续升级。中纪委成立首个金融反腐专门机构,显示出中央对持续金融反贪腐工作的决心。2015年,习近平在中央财经领导小组11次会议强调“防范化解金融风险”“强化市场监督”。2017年7月,习近平在全国金融工作会议上指出,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题,必须坚定不移地开展金融反腐。在中共中央政治局第十三次集体学习中,习近平再次强调要加强金融领域反腐败力度,并为金融反贪腐工作指明道路。

金融反腐对保障金融体系安全运行和平稳度过经济转型期意义重大。习近平在十九届中央纪委三次全会上提出,要加大金融领域的反腐力度,聚焦金融乱象背后的利益勾结和关系纽带,揪出兴风作浪的资本“大鳄”和金融监管机构“内鬼”,推动构建亲清新型政商关系。在十九届中央纪委四次全会上,他强调要坚决查处各种风险背后的腐败问题,深化金融领域反腐工作。只有净化市场环境,消除市场运行机制的障碍,才能充分发挥市场机制的决定性作用,推动经济持续健康发展。


  金融贪腐与机构廉洁风险  

金融贪腐内涵十分广泛,包括在银行业、证券业、保险业领域的持牌机构、其他金融机构以及金融监管部门发生的贪污腐败行为,其是对货币资金这一稀缺资源垄断性配置权的滥用。

世界银行将金融贪腐行为分为三种情况:(1)公共机构的官员接受或者索取贿赂;(2)私营机构积极行贿,以规避公共政策和程序,从而获得竞争优势和利润;(3)公权力的滥用可能没有明显的贿赂体现,而是经由赞助或者裙带关系、盗取国家资产或者转移国家财政收入而产生的腐败现象。

金融贪腐主要源于滥用权力和过度干预。金融行业具有四个普遍特征:(1)金融资产价格高波动性;(2)金融资产高流动性;(3)金融市场工具多样性;(4)金融体系的高信息不对称性。在如上特征之下,金融机构通过寻租制造稀缺,提高融资成本,基于这种垄断和公权力,寻租变得便捷、隐蔽,而且受益巨大。区别于其他贪污腐败行为,金融贪腐行为不仅破坏交易规则,扭曲资源价格,导致资源错误配置,降低了金融资源的使用效率,而且由于公权力被滥用导致金融政策和监管失灵,严重扰乱金融秩序,同时资产质量不断下降让系统性风险的概率大大增加,甚至破坏国家经济秩序,引发系统性金融风险乃至经济危机。


  金融反贪腐:从“深水区”步入“关键期”

2019年,全国纪检监察机关共立案审查调查金融系统违纪违法案件6900余件,金融系统已有多名中管干部、30多名中央一级省管干部、超过50余名金融机构高层人员被调查。

2020年,金融反贪腐从总部到地方,从国内到海外,从国企到民营机构、从省部级官员到重要岗位人员,从金融监管部门到银行、保险、证券以及其他金融机构,反腐大潮延续。自2020年年初以来,已有至少两名金融领域高管接受审查调查,4人被“双开”,5人被提起公诉。

2020年是打好防范化解金融风险攻坚战的收官之年,习近平指出,防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务,并就如何完成这项根本任务进行部署,其中三分之一内容涉及金融反贪腐:(1)要加快金融市场基础设施建设,稳步推进金融业关键信息基础设施国产化;(2)要做好金融业综合统计,健全及时反映风险波动的信息系统,完善信息发布管理规则,健全信用惩戒机制;(3)要做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”;(4)要管住金融机构、金融监管部门主要负责人和高中级管理人员,加强教育监督管理,加强金融领域反腐败力度;(5)要运用现代科技手段和支付结算机制,适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量,使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内;(6)要完善金融从业人员、金融机构、金融市场、金融运行、金融治理、金融监管、金融调控的制度体系,规范金融运行。


  金融企业全面风险管理与廉洁风险  

完善的公司治理是有效防范金融贪腐的基础

1999年,巴塞尔银行监管委员会发布了《加强银行业机构公司治理》文件,指出建立健全公司治理可以有效防范金融腐败行为。瑞士联邦银行行长Kurt Hauri曾在国际银行监管联席会议上倡议,以更高的道德准则作为金融机构监管的重要指向标,特别是在反贪腐领域,强调应当通过内控合规管理防范贪腐风险。COSO(美国反虚假财务报告委员会)界定内部控制为“一个由企业董事会、管理层和其他员工实施的,为经营的效率效果、财务报告的可靠性、相关法律法规的遵循性等目标的实现提供合理保证的过程”。

围绕国际监管机构对金融机构内控合规管理的要求,我国陆续出台了相关规则,以强化金融机构的内部控制。1997年,中国人民银行《关于完善和加强金融机构内部控制的指导原则》明确了金融机构内部控制,是指金融机构为完成既定的工作目标和防范风险,对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。2008年,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合印发了《企业内部控制基本规范》,明确了内部控制的方法和工具。监管机构紧随其后陆续出台了系列管理规则:2014年,银监会《商业银行内部控制指引》明确了覆盖性、制衡性、审慎性和匹配性的内部控制原则;2016年,银监会《银行业金融机构全面风险管理指引》将内部控制作为重要的风险管理内容,再次强调管理的覆盖性、有效性和匹配性;2010年,证监会颁布实施《证券公司内部控制指引》,保监会颁布了《保险机构内部控制基本准则》。

金融监管政策驱动下的廉洁风险管理

在上述监管要求之下,金融机构对廉洁风险的管理应当坚持以合规为底线、以风险管理为导向、以内部控制为手段的管理原则,建立多层次、全方位的管理体系,包括清晰的管理目标、良好的基础与环境、有效的管理工具、健全的制度与流程,并辅以系统和技术作为管理支撑。具体而言,金融机构应当构建全面、统一的公司治理体系,明确最高权力机构股东大会、公司最高决策机构董事会、公司最高监督机构监事会以及经营管理活动的执行机构高级管理层的职责和运行机制,界定各治理主体、责任人、关键岗位人员的责任,以及权责边界、授权体系与制衡机制,通过制度规范做出清晰规定,以流程作为操作管理的载体,确保有章可循,管理路径明确。

为了保证运行有效,有必要实施一套符合公司风险轮廓的考核机制,例如,薪酬政策应当考虑公司面临的重大廉洁风险,将工资、奖金、晋升等与员工行为紧密联系,与公司的长、中、短期管理目标和效益相结合,通过激励约束机制规避员工行为可能引发的以权谋私、不当得利等严重后果。

要保证金融机构的有效运行,还应当建立独立的监督管理机制,包括内部监督检查的报告、信息反馈制度、问题整改与跟踪、以及问责机制。内部各治理主体均应将发现的潜在风险和控制隐患,按照规定的报告路径及时报告。监督检查责任主体应当组织业务部门、风险管理部门和审计部门应当制定统一的监督检查政策,制定具体的监督检查工作程序、方法和要求,有效整合、共享各类监督检查发现的问题,形成监督合力,提高监督效果。


  金融企业廉洁风险管理体系  

结合金融机构的风险管理体系,针对廉洁风险的特征,应当在完整的公司治理架构下,对风险轮廓有清晰的界定和认识。首先,以内部控制为手段,梳理业务流程中的控制节点,通过完善内控制度和流程规范业务行为。其次,通过考核与问责机制进行奖惩,制定合理的员工考核机制以及适当的问责惩治机制,奖罚分明,激励相容。管理要以监督检查为辅,对高风险业务和新业务进行全过程、模式化的监督管理,同时运用量化指标对所有业务进行事中和事后的监控预警。最后要以企业文化为指引,强化公司道德文化理念,通过廉洁教育、人文关怀等方式,做到事先预防道德问题和廉洁风险。为了做好上述工作,公司应当配备充分的资源收集整理相关信息,进行风险识别分析,有效利用各种内部控制的工具和系统强化廉洁风险管控。

决策机制

要实现正常有序的经营管理目标,金融企业的决策机制至关重要。公司法人治理应当充分体现各级管理单位授权的适当性,保障三会、管理层及各级管理单位独立决策,并通过全面合理的预算、配套的考核制度落实各单位职权运行的有效性。以国有金融企业为例说明如何优化公司的决策机制。公司重大决策事项应当以“三重一大”制度为切入点,根据董事会与高级管理层的决策权限,梳理归纳各类相关事项,制定清晰的决策事项清单。公司授权体系按照分类、分级、适度原则,确定各决策主体的权限和职责范围。

管理工具

在体系化的管理框架下,各单位、岗位遵循统一的标准和流程,业务管理标准化、文本化,让所有业务行为和管理行为有规可循、有迹可查。管理重在全面、合理,有序,当通过监控、排查发现潜在的廉洁风险行为,公司要及时纠正并且弥补管理缺陷。传统的管理方法主要依赖内部组织自评估、内外部审计、监管检查、个案举报的渠道发现异常行为;在大数据等科技运用趋势下,越来越多的金融企业正在建立自己的系统化管控平台,收集内外部海量数据,研究行为分析模型,通过系统自动甄别异常情况,形成线上、线下相结合的管控模式。

防范对象

实践证明,廉洁风险管理要关注重点管控对象,包括重点岗位/人员、重点领域和重点环节。重点岗位/人员主要涉及管理层、人事部门、财务部门、业务部门、市场营销等部门的人员,以及其他关键岗位人员。相对应的,重点领域主要涵盖对“三重一大”决策、薪酬管理、选人用人、财务管理、资产管理、营销采购、招投标、业务外包等。重点环节主要是指业务流程和管理流程中的关键节点或者容易被忽视的节点。这三个方面相互关联,应当针对这三个方面将管理决策权、执行权、监督权进行科学分解,合理配置和有效约束,优化整体业务和管理流程,并突出对关键节点和内控薄弱环节进行管控。

管理方法

管理风险首先要识别风险。根据金融行业廉洁风险的特点,可以从主观角度(如思想道德)和客观角度(如岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等)来分析如何识别廉洁风险。主观角度是指因理想信念、职业道德、公司文化等影响引发的行为失范。金融机构应当建立清晰的员工行为规范和职业操守培训,形成公平公正的价值观念,让所有人远离以权谋私和不当得益的利益观。客观角度包含四个方面:岗位职责方面,即因职务、岗位特点引起的,或者对人、财、物等重要资源具有审批权、处置权而引发的潜在风险。业务流程方面是指因业务流程不规范、缺乏制约或者执行不力,导致内控失效。制度机制方面是指由于缺乏规章制度的明确覆盖、工作流程的明确规定、个人自由裁量较大、缺乏有效制衡和监督,而引发的潜在风险。外部环境方面是指因行业潜规则、业务往来中外部利益诱惑等不良影响,引发的行为失范和权钱交易等行为。客观角度给权力滥用、以权谋私等行为提供了风险酝酿的环境。

事未至而预图,刚处之常有余。金融机构应当定期收集履职情况、制度执行情况等信息,一方面能够了解贪腐行为滋生的环境,优化对个人和岗位风险的识别方法;另一方面能够及时识别潜在风险,分析各种风险表现形式,预警和化解风险,弥补管理漏洞。通过优化内部控制,自上而下推动三道防线不断提升管理能力,发挥对权力的监督制约作用。根据评估发现的风险点及其风险等级,在对应的业务流程或者管理流程中进行优化。金融机构需要组织相关单位和个人进行岗位廉洁风险评价和管理的后评价,针对问题和改进措施每年至少进行一次评价验收,并将廉洁风险防控工作纳入部门和个人的绩效考核。


  利用科技赋能,加强廉洁风险管理  

技术研发和应用正在高速改变我们的生活,传统金融风险管控的效率和效果也基于技术使用被推升到一个前所未有的高度。当前,应关注如何利用有效的技术手段提高风险监测、分析能力,让流程固定化、数据不可篡改、行为有迹可查、权限不可越级,让贪污腐败行为无处藏身。举例而言,如何充分运用科技手段提升廉洁风险管理,需要建立一套相对稳定的风险监测体系,包括风险数据集市,网络、计算和存储等基础设施,模型与监测工具,以及相对应的管理措施。公司可以收集内外部廉洁风险的案例,分析行为特征,开发行为模型和个人画像。在监测过程中,利用已建立的黑名单、行为分数、智能扫描排查等手段来识别风险并自动预警和报告。系统发现行为异常能够迅速进行分析和排查,选取对应的管控措施及时处置风险。系统还可在操作过程中不断储存案例、信息,以更优的方式将各种处置措施进行内联,形成更加有针对性的应对方案。未来,人工智能技术甚至可以通过自我学习,自动建立和优化整个管理体系。 






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当代金融家 2020年第9期 总第183期
出版时间:2020年09月08日
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