特朗普新政面临多重挑战

2016年11月，唐纳德·特朗普宣布击败希拉里·克林顿，赢得2016年美国大选。这表明，特朗普在竞选期间的政策宣誓得到了选民的支持。但是，上任后特朗普能否顺利推行其政策并让美国重新变得强大却受到很多因素的制约，为此需要进行客观评价和认识。

特朗普的政策目标与举措

为了重振美国经济，确保国民安全，并且最大限度地维护美国利益，特朗普提出了一系列新的政策主张，并表现出很强的实用主义色彩。

在国内政策上，特朗普倡导改革求变，内容涉及政治、经济和社会等各个领域，旨在重塑经济增长动力和社会秩序。具体来说，特朗普的国内政策目标与举措主要包括以下八个方面：

一是在经济增长与就业方面，推动实现每年4%的经济增长率，并创造2500万新的工作岗位；

二是在财政和税收方面，主张削减政府部门开支，推动制定中产阶级税务减轻和简化法案，减少两孩以上中产家庭35%的税收，商业税率从35%下降至15%；

三是规制改革上，主张简政，提出取消由奥巴马发布的所有违背宪法的总统行政命令、备忘录与指令，并且要求每增加一条新的联邦法规必须先废除两条旧法规；

四是在医疗改革和社会保障方面，撤销奥巴马医保法案，建立一项健康储蓄账户，并制定可负担的儿童保障和老年人保障法案；

五是在能源与基础设施建设领域，减少能源储备生产活动和能源基建项目的限制，在未来10年内对基础设施项目投入1万亿美元资金；

六是在金融领域，主张放松金融管制；

七是在反腐败方面，制定反腐败法案，限制白宫与国会官员离职后的工作范围；

八是在国防方面，恢复国家安全法案，增加军事投入。

在对外政策上，特朗普推崇保护主义，坚持从美国利益出发重塑对外关系。具体来说，特朗普的对外政策目标与举措主要包括以下四个方面：

一是在移民问题上，撤销非法移民法案，遣返200多万的非法移民罪犯，停止从有恐怖主义倾向的、且移民审查失效的国家接受移民，严格审查所有来美移民，在南部边境修建隔离墙、并由墨西哥补偿修墙费用；

二是在对外经贸关系上，宣布重新谈判或退出北美自由贸易协定（NAFTA），宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）,标定中国为汇率操纵国并从中国进口的商品征收45%的高关税；

三是在国际气候变化合作上，撤销对联合国气候变化项目高达10亿美元的资助；

四是在对外军事合作上，提出减少国际协防支出，由同盟国支付一定的安全保障费用。

特朗普上任后推行新政策的制约因素

尽管特朗普的政策主张迎合了选民的需要，但在其上任后，推行上述政策将要面临政治、经济、社会以及外部等各个方面因素的制约，从而其效果也将会大打折扣。

一是政治约束。在三权分立的政治制度下总统权力相对有限。在美国行政、立法和司法宪政框架下，总统是行政首脑，主管行政机关；同时总统也是三军统帅。根据美国宪法，总统主要拥有以下权力：（1）不经宣战即展开军事行动；（2）行政端人事任免权；（3）对他国政府的承认、建交以及缔约；（4）行政特权与国家机密特权；（5）否决；（6）签署行政命令；（7）提名联邦法官。但是，这些权力的履行均受到立法权和司法权的制约。例如，总统可以绕过国会直接开展军事行动，但国会掌控军队预算；总统可以提名行政官员，但大部分高级官员的最终任命需要参议院的批准，国会还可以在总统违法时对总统进行弹劾；总统可以与他国政府缔约，但与他国签订的条约须经过国会通过才正式生效；总统可以否决国会通过的任何法案，但总统否决可以被国会的三分之二多数推翻，等等。总统不能保证所提议的法案都能够得到国会的通过，也不能保证所有的政策措施都能得到国会的预算支持。特朗普的很多政策主张都需要经过立法程序才能得以实施，因此能否得到国会批准存在很多不确定性。况且，相比奥巴马政府，特朗普的一些政策改革力度较大，并且这些改革举措并未进行充分论证，因此要顺利通过立法程序面临巨大困难。

二是经济约束。美国居高不下的公共债务限制了推行新政的财政空间。在经济和社会政策方面，特朗普一方面推行减税和增加财政投入来刺激经济增长，并将增长目标设定为4%；另一方面加大了社会保障力度。这些措施无疑都要受到财政状况的制约。长期以来，美国财政一直赤字运行，政府债务急遽攀升。国际货币基金组织数据显示，美国财政赤字占GDP的比例为3.5%（见图1）。尽管这一比例较上年有所降低，但长期的财政赤字将政府债务水平不断推至历史新高。2015年，美国政府总债务占GDP的比例达到105.2%，接近2001年的两倍，并且还将继续攀升（见图2）。无论是基础设施投资、社会保障还是增加军事投入，都需要大量的资金投入，并由此进一步加重财政负担。在当前政府债务居高不下的条件，进一步扩大财政支出的空间已十分有限。因此，那些建立在依靠财政支出才能实施的政策举措推行起来必将困难重重。

三是社会约束。美国社会阶层的分化难以形成有效的合力。特朗普的成功当选，在一定程度上是赢得了中高收入群体以及白人群体支持。美国大选数据表明，年收入5万美元以上的美国人将更多的选票投给了特朗普，而年收入5万元以下的选民更多地支持希拉里；同时，58%的白人将选票投给了特朗普，而特朗普只获得29%的西班牙、拉美和亚裔以及8%的黑人种族的支持。不同收入阶层和不同种族人口的双重分化导致全社会难以在新政策的推行上形成共识。这也是特朗普当选后多地爆发抗议游行的原因之一。

四是外部约束。特朗普逆全球化举措与美国自身利益相背离。在对外政策上，特朗普的政策主张较为激进。无论是移民政策还是对外经济政策，都在一定程度上有违全球化潮流。尽管受金融危机冲击国际贸易和投资增长乏力，但全球化进程依然在向前推进，各国相互依存度不断提高。要素、人员和信息的跨境流动让世界各国已形成人类利益共同体。从历史上看，美国一直是对外开放和自由贸易的受益者，奉行保护主义必将损害其自身利益。特朗普的保护主义政策看似直接维护了美国民众利益，但这些政策的实施必将导致其他国家对美采取相应的保护措施，从而使美国利益遭受损失。作为一个在世界经济政治格局占据主导地位的大国，保护主义政策从根本上看与美国的利益是相背离的，因此也是不可持续的。

由此可见，特朗普的政策主张很大程度上是为了争取选票，而并非充分考虑上任后将面临的各种约束条件。因此，在很多领域尤其是在对外政策方面，特朗普上任后，这些政策主张与举措能否兑现甚至兑现一半都值得怀疑，进行适当调整应是大概率事件。

中美务实合作是大势所趋

由于美国的超级大国地位，其国内政策拥有很强的溢出效应，对外政策对他国更是产生直接影响。并且，在特朗普的政策主张中，还有一些政策直接针对中国，这使中国的国际环境和中美关系增加了一些不确定性因素。

在经济方面，从短期来看，特朗普上任后，中美两国在经贸领域的摩擦将可能增加，双边经贸合作难以取得重大突破。特朗普曾在不同场合多次指责中国不仅侵犯美国知识产权，还通过长期操纵汇率促使人民币贬值，以变相补贴国内出口商对美倾销。并且，中国以较低的劳动力成本，夺走了美国人的工作机会。为此，特朗普提出上任后将让财政部长标定中国为汇率操纵国，并对中国出口美国的产品加收45%的高关税。尽管这些措施不一定能够真正实施，但特朗普很可能对中国出口产品设置各种形式的贸易壁垒，尤其是对从中国进口纺织、化工、钢铁和橡胶等特定商品征收惩罚性关税。同时，美国在中美双边投资谈判中的立场将可能趋于强硬。特朗普对中美贸易的负面态度，不仅直接影响中国经济，还将增加金融市场的不确定性和动荡。

在政治和军事方面，尽管美国要求其盟友承担相应的责任，但美国军事同盟体系短期内不会出现大的变化，更不会出现瓦解。美国的军力扩张以及对盟友军事负担的减少将有可能导致中国周边的军事安全压力上升。特朗普提出加大军事方面的投入来重塑美国的军事力量和领导地位，并声称要扩张美军在中国南海地区的军事存在，对抗中国在该区域建设“人工岛屿”和军事基地的行为。这将直接增加中国的安全压力。同时，特朗普还主张从全球范围内实施战略收缩，威胁韩国要撤回驻韩美军，要求日韩等盟国分担美国实施安全保证的费用等。这很可能会影响朝鲜半岛局势，并导致日本加速向“正常国家”转变，从而使潜在的地区不稳定因素凸显，造成地区的冲突和动荡。中国周边安全环境的恶化不仅会影响“一带一路”建设，也将掣肘国内经济建设和现代化进程。

在全球治理方面，中美合作将充满新的变数。在气候变化领域，中美两国所取得成果或将由于特朗普的上任而付诸东流。特朗普曾声称，一旦竞选成功，将取消2015年签署的《巴黎协定》，主张美国退出《巴黎协定》，并撤销对联合国气候变化项目的资助。特朗普认为，巴黎气候变化协议会美国商业造成不利，会使“国外官僚控制美国的能源使用量”。在其他领域，特朗普奉行实用主义，尽量减少美国的国际责任，并要求中国等新兴经济体承担更多的责任。这些主张将给中国积极参与的全球治理进程带来负面影响。

尽管如此，特朗普上台也不会导致中美根本性恶化。美国和中国是当今世界两个最大的经济体，不管两国存在怎样的差异，相互尊重、共谋发展已成为不可逆转的趋势，保持务实合作将是特朗普任期两国关系的常态。并且，特朗普上任后，在基础设施建设等领域，两国合作还可能迎来新的机遇。特朗普十分重视基础设施建设，并希望通过基础设施建设投资拉动经济增长。美国在基础设施建设领域的投资需求超过万亿美元的规模。巨大的基建投资需求和资金缺口为中国企业的业务拓展提供了机遇。除了资金优势，中国在基础设施建设领域方面的装备、技术、人员等方面优势也为双方合作奠定了基础。

总之，我们要客观评价特朗普政策的影响，有针对性化解双边矛盾与分歧，加强双方各领域的务实合作；同时，做实做强“一带一路”，维护周边稳定，逐渐适应一个霸权日益式微的美国。

作者