PPP模式下如何管控地方政府性债务风险

稿源: | 作者:赵谦 孟令勇 魏来 日期:2016-11-09 15:48:21

编者提示目前PPP模式在我国发展还不是很成熟,其运用在给地方政府性债务风险管控方面带来影响的同时,地方政府性债务管理制度与资本市场新

编者提示

目前PPP模式在我国发展还不是很成熟,其运用在给地方政府性债务风险管控方面带来影响的同时,地方政府性债务管理制度与资本市场新型融资模式(PPP模式)不能做到完全衔接,会使地方政府性债务产生新的变化,产生新型的地方政府性债务。

目前,我国宏观经济面临着较大的下行压力和传统行业产能过剩的冲击,经济增速进一步放缓,同时,“营改增”等财政政策的全面推开使地方政府财政收入也面临着较大的压力,随着城镇化建设的推进,地方政府城市基础设施建设的融资压力倍增。双重压力下地方政府开始借助供给侧结构改革加大发行政府债券的力度,弥补融资缺口。

 

2015年新《预算法》开始实施,我国正式以法律的形式赋予地方政府一定的举债权。央行公布的数据显示,2016年2月至6月,地方政府性债券发行量超过3.6万亿元,已经接近2015年全年的地方政府债券的发行量。2016年10月,财政部部长楼继伟在(G20)财长和央行行长会议上指出:目前中国中央政府债务非常健康,占GDP的18%,扩张较快的主要是地方债务问题。我国地方政府性债务总额风险虽然总体可控,但局部风险已经凸显,加之传统行业产能过剩和经济周期的因素,地方政府性债务风险必须得到重视。

 

地方政府债券发行量的激增,一方面体现了地方政府举债权的适度放宽和债务置换等措施的效果,另一方面也体现出地方财政收支缺口的压力在增大。随着地方政府性债务的激增,接踵而至的便是地方政府性债务风险的管控问题。尽管目前我国地方政府性债务总体仍处于可控范围之内,但是局部风险已开始显现。因此,继近年我国推出对地方政府性债务风险进行管控的一系列措施后,包括债务甄别、债务置换、“债转股”等措施,2013年底我国又开始推出PPP模式作为化解地方政府性债务的政策性工具。
 
推广PPP模式势在必行

所谓PPP模式(政府与社会资本合作),是指在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制。PPP模式主要包括建设—运营—转移(BOT),转让—运营—移交(TOT),改建—运营—移交(ROT),建设—拥有—运营(BOO)以及RC(区域特许经营,即连片开发)等模式。PPP模式能够起到市场化融资的作用,同时PPP模式还可以有效化解地方政府存量债务,减少地方政府增量债务的作用。在地方政府性债务限额管理的背景下,PPP模式成为地方政府有效缓解举借债务压力的重要途径之一。

 

在过去的几年中,我国地方政府主要通过“土地财政”和地方投融资平台作为弥补财政支出缺口、获得融资的主要手段。

 

地方政府对土地出让收入和房地产相关收入的依赖性很强,近几年房地产下行对地方政府收入的影响不言而喻。中央政府推行供给侧结构性改革,强调房地产市场去库存,同时,2015年,地方一般公共财政收入(本级)83002.04亿元,相比2014年增长9.4%,如果剔除新预算法对于财政结余结转资金新的处理方式等因素之后,增长率仅为4.8%,这也是地方一般公共财政收入自2003年以来首次回落至个位数增长。房地产低迷的最大直接影响是土地出让收入大幅下滑。

 

这一系列信号显示“土地财政”已经逐渐失去其对地方政府债务偿还的保障地位。地方投融资平台实质上是地方政府背景的国有企业,其功能定位为以融资为主,依托政府信用,筹集公共基础设施建设所需资金。我国不同地区经济发展水平差别较大,因此地方投融资平台公司的发展状况也存在较大差异,经济较发达地区,单纯以融资为主要职能的投融资平台已经难以存续,2014年9月,国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)。43号文明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。因此地方投融资平台将不能继续为地方政府举债服务。

 

在此背景下,推广PPP模式,为城市基础设施建设开辟新的模式势在必行。PPP模式不是一种单纯的融资方式,而是政府部门和私人部门共同合作发展公共事业的一种市场化融资模式,从目前的实践看,在地方政府性债务风险化解方面,PPP模式已起到了很好的引领作用。
 
PPP模式是如何化解地方政府性债务风险的

对地方政府性存量债务的替代作用

 

地方公共财政收入的放缓和投融资平台的结构性转型,使得地方政府性债务的偿还压力倍增,审计署审计报告中披露,截至2013年6月底,我国地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元,初步统计2016年地方政府到期债务将达2.6万亿元。随着我国城镇化水平的提高,地方政府通过贷款融资等方式取得基础设施建设资金进行城镇化建设,从而形成了地方政府性债务。PPP模式中的TOT(转让—运营—移交)模式便可以有效化解基础设施建设所形成的地方政府性债务的偿债压力。TOT是传统的PPP模式,由公方转让给私方,实质上是基础设施运营完全市场化运作,是将现有的政府管理和运营的基础设施项目转让给社会资本进行运营,运营一段期限后再移交给政府。在转让阶段政府收取一定的转让费用用于归还项目建设和维护时期形成的借款和利息,从而达到偿还地方政府存量债务的目的。而运营方对基础设施项目进行日常管理和维护,并通过收取一定的使用费来实现盈利。同时,PPP项目鼓励社会资本以投资入股的形式参与基础设施项目的运营和管理,这样就达到了“债转股”的效果,有效缓解了地方政府性债务的偿债压力。

 

对地方政府性新增债务的供给作用

 

43号文提出,通过PPP模式转化为企业债务的地方性融资不纳入政府债务;同时对于部分在建项目而言,亦需优先通过PPP模式进行推进。PPP模式中的BOT模式(建设—运营—转移)将会通过引进社会资本的方式进行城市基础设施建设。BOT模式是指通过民间企业筹集资金建设公共基础设施项目,并由其进行维护和管理,政府通过特许权使用合约的方式赋予建设企业一定期限的运营管理权限,期限届满后移交政府。这一做法,政府避免了采取债券融资的方式建设基础设施,从而减少了地方政府性债务的增量,建设方通过收取使用费和补贴等方式获得成本补偿和运营盈利,对于社会公众来说享受到了公共服务,这便实现了三方共赢。除了BOT模式,改建—运营—移交(ROT),以及RC(区域特许经营,即连片开发)等模式也能起到地方政府性新增债务的供给作用。
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新型地方政府隐性债务“被催生”

PPP模式对于防范和化解地方政府性债务具有非常好的效果,但是该模式在我国发展还不是很成熟,新模式的运用在给地方政府性债务风险管控方面带来影响的同时,地方政府性债务管理制度与资本市场新型融资模式(PPP模式)不能做到完全衔接,会使地方政府性债务产生新的变化,产生新型的地方政府性债务。

 

附条件的“伪PPP模式”滋生隐性负债

 

地方政府有时出于减轻存量债务的偿债压力和弥补新建项目融资缺口的目的,利用伪PPP模式进行融资。常见的做法是通过包装项目工程、附加具有倾向性的条款、暗保兜底、不公平回购协议等方式吸引社会资本与政府进行合作,这就是所谓的“假PPP模式”或者“伪PPP模式”。一旦这种模式存在并且得到应用,那么当项目的经营风险或者财务风险爆发时,便又形成了地方政府的债务,这种债务便是“伪PPP模式”所带来的一种新型的地方隐性债务。

 

“特色PPP模式”带来隐性债务风险

 

国办发〔2015〕42号文中提出转型升级和改制之后的地方投融资平台公司可以适当的作为社会资本参与政府PPP模式。由于地方投融资平台企业或者准投融资平台企业与政府存在着密切的行政和合作等利益关系,即使企业改制之后,也有可能形成新的内部利益关系,会导致变相PPP模式,增加地方政府的隐性债务风险。目前PPP项目回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式,一旦对项目绩效激励和评估、回报机制等缺乏统一的标准时,就会出现以非市场化的付费方式转化成“特色PPP模式”,从而形成地方政府的隐性债务。

 

新型模式给地方政府性债务风险预警机制带来冲击

 

传统的地方政府债务风险预警机制是从显性债务风险、隐性债务风险和或有债务风险的分类层次建立风险预警指标体系,进而建立起风险预警机制。新《预算法》实施后,对地方政府债务纳入政府预算提出了具体的规定,随之地方政府债务风险预警机制的建立又向一般债务风险、专项债务风险和或有债务风险方面转化。PPP模式的推广,进而将取代地方投融资平台的地位,这样地方政府进行基础设施建设的渠道主要是发行一般债券、发行专项债券和采用PPP模式。虽然PPP模式对地方政府性债务风险的化解作用非常明显,但是在推行的初期,该模式还处于实践和逐步成熟的时期,对地方政府性隐性债务会产生一定的潜在风险,将会使现有的预警机制不能够进行全面的风险防控。

 

目前,对于传统的地方政府性债务风险已经形成了若干套完善的风险预警机制,从风险指标体系的建立到风险预警阀值的估算,从动态风险指标库的建设到风险预警模型的建立都已经逐步趋于科学化。PPP模式在化解地方政府性债务风险方面的运用,为风险管控工作带来了很多不确定因素,这也为地方政府性债务的风险预警工作带来了一定的冲击。
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新型债务风险管控的对策与建议

一是完善制度、创新机制。

 

自全面推行PPP模式以来,中央及各部委下发和出台了一系列的文件和政策,同时财政部公布了第一批PPP项目30个,设计投资额达到1800亿元,2015年公布第二批PPP项目206项,涉及总投资额6589亿元。第三批也于近期公布,共有1070个项目申报,申报计划总投资额达到2.2万亿元。虽然PPP模式的推行和发展较为迅速,但是具有针对性的法律法规和相关制度不够完善。下一步应该结合地方政府投融资平台的转型和改制以及涉及的地方政府性债务置换和风险管控工作,制定详细的项目操作指南和细则,完善制度建设。在目前相关法律环境并不完善的情况下,提升PPP模式法律规范的层级,对于进一步明确各方责任特别是地方政府的责任,提振社会资本的信心具有很大的帮助。

 

创新PPP模式对地方政府性存量债务的替代机制:一是在有条件的地区进行新模式的试点和实践工作,推行TOT(移交—经营—移交)、ROT(改建—运营—移交)、MC(管理合同)等模式;二是可考虑建立起具有存量债务替代作用的PPP模式项目库,加强对相关项目的风险管控。

 

创新PPP模式对地方政府性增量债务的供给机制:在发挥PPP模式化解地方政府性存量债务作用的同时,还要使其起到减少地方政府增量债务的作用。地方政府公共基础设施建设不能仅仅依赖于发行一般债券和专项债券进行融资,还要积极探索PPP模式的增量债务供给机制,例如:BOT、BOO、BOOT等模式。

 

二是统一标准、推向市场。

 

PPP模式在实际运用中之所以存在增加地方政府新型隐性债务风险的可能,其原因很大程度上是项目的选取和推行缺乏统一的流程和业务质量控制标准。有了统一的执行标准将会堵住政策上的漏洞和减少伪模式和特色模式的变相运用。化解地方政府性债务风险最有效的方法是将投资项目建设成为优质项目,将债务转化为优良资产,统一PPP模式筛选和执行的流程标准,将会提升项目的质量,更好地引进优质的社会资本,PPP项目的健康运营和发展将会消灭由此导致的潜在隐性债务风险。

 

需要特别强调的是统一标准并不是搞“一刀切”,经济发展水平对于PPP模式的推行也有着较大的影响,不同地区对于PPP模式的定位和要求会有所差异,因此这里强调的统一应该先从同一地区、同一经济发展水平要执行统一的高技术标准做起。

 

PPP模式是市场经济的产物,市场机制下能够提高项目质量和效率,保证社会资本参与公共事业发展建设项目的公平性和收益性。完善相应的价格机制和财政补贴机制,建立起PPP模式运行的市场机制,使项目运行更加透明化和规范化,可以有效减少变相PPP模式的存在。

 

三是强化预算、变暗为明。

 

新《预算法》将一般性债券纳入一般预算,专项债券纳入基金预算,这在一定程度上使地方政府性债务趋向阳光化。推行PPP模式之后,一方面应积极探讨将涉及的原投融资平台置换的债务进行甄别后纳入到预算当中,变隐性债务为显性债务;另一方面在一些PPP项目中,涉及政府的付费和补贴等部分资金是随着项目的运营和进展情况进行而调整的,下一步工作应该着重探讨与中短期预算相结合的预算制度改革工作,将这部分资金也完全纳入到预算中来。利用预算的约束力量使地方政府性债务实现透明化,利于债务风险的管控。通过建立健全政府债务预算,厘清政府在PPP模式中需要承担的支出责任,将其合理分类后纳入到统一的政府债务预算当中,将PPP模式下的地方政府性债务进行全面预算管理。

 

四是监管风险、完善预警。

 

地方政府性债务结构和形式发生一定的变化后,尤其是PPP模式的引入对地方政府性债务的风险预警机制提出了新的要求。在新背景下,首先要剔除原风险预警机制中不适用的部分,如对于已经不存在的地方投融资平台形成的部分隐性债务风险的衡量指标和预警阀值等;其次要将PPP模式下所产生的新型地方政府隐性债务风险纳入到风险预警机制当中,采用科学的方法对其进行定量分析和风险预警防控;最后还要建立起动态的债务风险预警机制,对PPP模式可能带来的地方政府性债务新风险进行动态跟踪和监测。
 
参考文献
曾晓安.用PPP模式化解地方政府债务的路径选择[J].中国财政,2014,09:25-26
PPP模式:背景挑战与建议[N].证券时报,2015(07)
刘梅.PPP模式与地方政府债务治理[J].西南民族大学学报,2015,12:142-146
【本文为国家社会科学基金《我国多级政府债务风险协同预警机制研究(14BGL030)》阶段性成果】





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