应对人口老龄化的顶层设计及未来方向

作者:屈 燕 日期:2021-04-08 10:48:51

访十三届全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文

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人口老龄化是中国的百年之虑,夯实养老金制度和放开生育则是应对人口老龄化的百年大计。我国养老体系建设亟须引入更多市场机制因素,促进多层次养老金投资体系发展、在全社会营造育儿友好型环境,尽快尽早为应对人口老龄化筑牢软硬件基础。


根据联合国数据,2019年我国老年人口占总人口比重为18.1%,到2050年将快速提升至34.6%。同一时期,我国劳动就业人口占总人口比重在2020年为66.7%,预计到2050年将下降至51.2%。人口老龄化在各个方面产生深刻影响,养老金制度更是首当其冲。目前,我国养老金体系总体由现收现付制占主导地位,在前述情况影响下,未来一代劳动就业人口要承受更大更重的养老压力——因为老龄化意味着劳动就业人口越来越少,而老年退休人口越来越多。

在十三届全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文看来,“随着我国出生人口持续下滑,社保缴纳人口基数将持续相对减少;加上基本养老保险在收入端连续减费减收,在支出端(退休人员的养老金待遇)却丝毫不受影响,其差额完全由财政负担并给予解决;使得作为国民养老依赖的社保养老金已无力负担日益庞大的国民养老金需求。”

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出,要健全养老保险制度体系,促进基本养老保险基金长期平衡。完善划转国有资本充实社保基金制度,优化做强社会保障战略储备基金。发展多层次、多支柱养老保险体系,规范发展第三支柱养老保险。

郑秉文表示,由于我国养老金体系发展还不平衡、不充分,急需强化第二和第三支柱建设,逐步壮大养老金规模。但在目前,养老金体系建设中还存在几个迫切待解的难题,亟须引入更多市场机制因素,促进多层次养老金投资体系发展,夯实财富储备;同时,全面放开生育政策,为育龄夫妇创造生育条件,为青年夫妇减负,在全社会营造育儿友好型环境,充实人口准备;尽快尽早为应对人口老龄化筑牢软硬件基础。

养老金制度急待由负债型转向资产型

在2020年底出版的“十四五规划建议”《学习辅导百问》中,首次提出2029年我国养老金体系将出现当期收不抵支,2036年累计结余将耗尽,此后每年出现缺口。中国社会科学院世界社保研究中心出版的《中国养老金精算报告》显示,2019年我国养老金支出占GDP比重为5%,到2050年将达到8.9%,为财政和国民经济带来沉重拖累。

事实上,面对新时代的“百年之虑”,中央近年来密集发布的文件显示,与人口老龄化相关的养老金改革得到高度重视。2019年底中央颁发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,提出夯实应对人口老龄化的社会财富储备。2021年初中央政治局召开的集体学习会上,习近平主席提出要加快发展多层次、多支柱养老保险体系,并指出要增强风险意识,研判未来我国人口老龄化发展趋势,提高工作预见性和主动性。归纳这些文件和讲话的核心思想,郑秉文认为,就是要夯实养老金资产,从“负债型”养老金向“资产型”养老金过渡。

“社会平均工资与人口增长率之和为生物收益率。根据‘艾伦条件’(当人口增长率与工资增长率之和大于实际市场利率时,在不提高缴费率的情况下,实行现收现付制能够使退休者享受更高的退休金),当生物收益率大于实际市场利率时,养老金采取现收现付制更有效率,反之则应采取基金积累制。1979~2011年,我国生物收益率高达14.6%,2012~2020年降至10.5%,仍远远高于实际市场利率。根据我中心预测,进入‘十四五’时期,我国生物收益率将会逐年下降,2021~2035年为5.6%,2035~2050年为3.6%,意味着到‘十四五’期末可能同时迎来我国人口峰值和负增长。建立资产型养老金体系的条件已经成熟。”郑秉文总结道,“中央在这个历史节点提出夯实养老金,说明随着人口红利消失,应由资本红利予以递补。”

资本红利创造的奇迹在国际上并非罕见。以加拿大为例,该国养老金体系于1997年实行改革后,根据其精算报告,2025~2100年该国养老金本应收不抵支,但由其庞大资产带来的投资收益预计将使养老金收支实现连年盈余,到2100年甚至可实现规模翻一番。

对标国际,反观国内,无不显示“十四五”期间将资产型养老金及向其过渡的顶层设计提到案头已迫在眉睫。为此,郑秉文提出以下几项建议:第一,基本养老金要尽快引入多缴多得的激励机制。这是做大第一支柱的根本所在。将企业缴费划出一部分进入个人账户,以增强缴费激励性。第二,加快发展第二和第三支柱养老金。适时实施资本利得税。第三,适时壮大全国社保基金规模。目前全国社保基金余额仅能支付国内养老人口5个月的养老金需求,应在改革窗口关闭之前及时建立外汇型主权养老基金,同时考虑扩大国资划转规模,在中央层面实现规模为1.68万亿元的资金划转。

养老金体系投资管理人亟须市场化扩容

过去20年,我国有四类养老金已逐渐实行市场化投资,截至2019年底资产总规模达5.6万亿元。具体来看,2001年全国社保基金初创时规模只有200亿元,至今已达2.1万亿元;2004年企业年金初建立时规模只有493亿元,至今已达1.8万亿元;2016年基本养老保险基金陆续开始市场化投资,至今规模已超过1万亿元;2018年职业年金全面启动投资运营,至今规模也已超过7000亿元。更进一步来看,全国社保基金的2.1万亿资产中,一半来自投资收益,成立至今的年化收益率达8.14%;企业年金在2019年的投资收益率为8.30%,自2007年以来的年化收益率为7.07%;基本养老基金在2019年的投资收益率为8.03%,自2016年末开展委托投资以来累计收益达850.69亿元。

“养老金投资业绩向好,为应对人口老龄化夯实了财富储备,打下了物质基础,提高了制度可持续性。但目前我国养老金投资存在一个急待解决的问题,”郑秉文深刻指出,“投资管理人数量难以满足现实需求,亟须扩容,以提高养老基金的经营能力、投资管理能力、投资分散度和策略丰富度。”

一是投资管理人相对数量过少。目前,全国社保基金有18家投资管理人,企业年金和职业年金有22家,基本养老保险基金有21家,但其中绝大部分是重合的,实际养老金投资管理人只有27家,其中基金公司16家、券商2家、保险公司8家、养老金公司1家。据不完全统计,目前全国投资管理人约400多家,其中基金公司143家、券商138家、保险公司177家。换句话说,养老基金的27家投资管理人仅占全国潜在投资管理人总量的6%。

二是投资集中度偏高。上述27家投资管理人共承担了三类养老金(企业年金和职业年金合二为一)投资管理的61个资格,平均每个投资管理人承担2.3个资格,最高的承担4个,最少的承担1个。综合考量全国社保基金、基本养老保险基金和企业年金的受托管理规模,单个投资管理人的管理规模平均已近2000亿元,相当于一家较大公募基金的整体管理规模。

三是投资管理规模两极分化明显。虽然社保基金和年金投资管理人的数量只有20余家,却呈现出明显的两极分化,其中管理资金规模最大的超过4000亿元,最小的仅有二三百亿元。

“可见,我国养老金体系投资管理人急待扩容。”郑秉文说,“首先,扩容有利于提高养老金投资业绩。根据中国银河证券基金研究中心2020年底公布的研究结果,在最近5年基金管理人业绩排名中,股票和债券长期投资能力排名前20位的公募基金管理人中,一多半不具有养老金投资管理资质,而在获得资质的公司中,有些基金公司的股票和债券投资能力排名位居行业的后1/2。其次,未来几年养老基金进入投资体系的规模将会越来越大。截至2019年,四类养老金资产规模已达11.6万亿元,其中开展市场化投资的仅为5.6万亿。最后,我国投资管理人数量有较大扩容空间。与发达国家相比,加拿大养老金委托投资规模约2000亿加元,拥有53家投资管理人;澳洲未来基金委托投资规模约2000亿澳元,拥有117家投资管理人。”

为此,郑秉文建议,尽快对投资管理人数量扩容,简化投资管理人资质的审批程序,不断完善对现有投资管理人的评估,引入更多市场决定机制因素,完善准入/退出机制。

全面放开生育是应对老龄化百年大计

人口老龄化是中国的百年之虑,夯实养老金制度和放开生育则是应对人口老龄化的百年大计。

“回顾1800年和2000年全球主要国家和地区人口规模并进行比较,可以发现,1800年全球人口为9.54亿,2000年增加到61.27亿,增加了6.4倍。同一时期,日本人口从2500万增加到1.28亿,增加了5.12倍;印度人口从1.8亿增加到12.5亿,增加了6.9倍;除中国外的亚洲其他地区人口从9600万增加到9.1亿,增加了9.5倍;欧洲人口从1.46亿增加到5.13亿,增加了3.5倍;俄国人口从4900万增加到3.15亿,增加了6.4倍;北美地区人口从500万增加到2.98亿,增加了59.6倍;大洋洲人口从200万增加到3000万,增加了15倍;非洲人口从1.02亿增加到8.77亿,增加了8.6倍;拉丁美洲人口从1900万增加到5.5亿,增加了28.9倍。再看中国,我国人口从1800年的3.3亿增加到2000年的12.5亿,仅增加了3.8倍,略高于欧洲和俄国,低于全球其他国家和地区。

“再展望2100年,对比2000年全球主要国家和地区人口发展趋势,可以发现,2100年全球人口将达到110.1亿,是2000年的1.8倍。同时,日本人口到2100年依然是1.28亿,增长0倍;印度人口达到25.4亿,增长2倍;亚洲除中国外的其他地区人口达到17.9亿,增长2倍;欧洲人口达到5.53亿,增长1.1倍;俄国人口达到3.77亿,增长1.2倍;北美地区人口达到3.25亿,增长1.1倍;大洋洲人口达到4000万,增长1.3倍;非洲人口达到28.4亿,增长3.2倍;拉丁美洲人口达到9.4亿,增长1.7倍。再看中国,根据联合国预测,我国人口规模不增反降到6.8亿,增长0.54倍。”

由此,郑秉文认为,当前我国人口政策已来到改革关键时点,建议“十四五”期间国内应全面放开生育政策。

事实上,2013年党的十八届三中全会即已决定实施“单独二孩”政策,2016年更进一步实施全面二孩政策。但全面二孩政策并未获得理想效果,除2016年和2017年出生率略有回弹外,2018年和2019年均出现断崖式下滑,创下改革开放以来的新低,分别为10.94‰和10.48‰。同时,根据联合国预测,我国人口到2100年将从2019年的14亿降至6.8亿。

“人口政策关系到中华民族的兴衰,关系到实现中华民族伟大复兴的中国梦,甚至关系到国家安全。”郑秉文直言道,“因此,在全面放开生育政策的同时,建议进一步制定一揽子顶层设计,包括但不限于为育龄夫妇创造生育条件,为青年夫妇减负,在全社会营造育儿友好型环境。同时,建立人口预测报告制度,将人口老龄化主管部门的级别和地位予以升格。”      






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