导读
资产质量恶化、风险积聚是高风险金融机构的典型特点。金融资产管理公司借助自身的风险救助优势，可采用多种模式参与风险金融机构不良资产的处置。
正文
近日召开的2021年中国银保监会工作会议明确指出，要加快推动高风险机构处置。根据《中国金融稳定报告2020》发布的央行金融机构评级结果，评级为8-D级的高风险金融机构达到545家，占比达到12.4%，主要集中在中小银行。近年来，由于宏观经济整体下行压力持续存在，区域性风险因素快速暴露，叠加公司治理机制不健全、风险管控能力差，中小银行信用风险暴露压力持续增大、资产质量下滑明显、资本不足问题日益凸显。展望2021年，面对新冠肺炎疫情对经济社会生活的持续影响，全球外部环境的诸多不确定性，不良贷款风险暴露的滞后性，中小银行潜在风险值得重点关注。作为专门的风险化解与救助机构，金融资产管理公司应主动担当作为，积极拓展中小银行风险化解业务，探索救助高风险中小银行的可行路径，创新高风险中小银行化解模式，推动高风险中小银行风险有序化解。
商业银行风险救助的基本步骤
基于商业银行的经营特征,其风险救助通常包括三大步骤：一是为商业银行注入资本金。二是加快剥离和处置问题资产，通过资产重组恢复风险银行资产质量。三是改善风险商业银行的可持续经营能力，以推动修复其运营能力与资产负债表（见表1）。
注入资本
资本不足是高风险商业银行面临的普遍性问题，同时也是限制其应对潜在信用风险和正常开展业务的主要原因。资本注入是化解商业银行信用风险的关键，可以达到提升资本充足率、改善信用评级、优化资本结构等目的，进而为高风险商业银行问题资产处置创造空间。根据注入资本金方式不同，具体可以分为优先股和普通股两种模式。
一是风险救助机构可以通过定向认购高风险商业银行优先股。采用优先股的模式，可以相对保障风险救助机构自身救助资金的安全性，降低救助风险，且优先股可以较好地满足风险救助的激励相容性、可复制和可推广等多种特性。
二是风险救助机构可以定向认购高风险商业银行普通股。此模式下，风险救助机构承担的风险相对较高，且由于高风险中小银行数量众多，如果单纯依靠自有资金进行资本金注入，风险救助机构自身面临的资金压力也较大。
处置问题资产
问题资产的剥离和处置是救助高风险商业银行工作中的重要一环。根据高风险商业银行剥离与处置不良资产紧迫性的不同，具体可以分为打包转让和协议委托处置两种模式，或者两者相混合的模式。
一是高风险商业银行可以批量打包转让不良资产，以实现风险资产的快速剥离，优化其资产负债结构，推动高风险商业银行快速恢复经营能力，但商业银行亦可能因此承担较高的损失。
二是高风险商业银行可以借助协议委托处置模式，实现不良资产等高风险资产快速剥离出表，同时高风险商业银行可以获得相对较好的处置收益，从而尽可能降低处置损失。
改善公司治理
资产注入和问题资产剥离处置只是针对高风险机构存量资产负债表的修复，风险机构救助的核心是要推动高风险商业银行改善公司治理结构，提升可持续经营能力。通过引入有实力、有意愿且自身治理规范的股东，优化银行股权结构，完善商业银行公司治理机制，改善其可持续经营能力，是救助高风险商业银行的要义。根据不同的高风险商业银行风险暴露情况差异，商业银行风险救助可以采用派驻高管和托管经营两种模式改善其公司治理机制。
一是救助机构向高风险商业银行派驻高管，并对风险控制、资产重组、发展战略、薪酬人事制度等重要事项具有否决权。此模式适合面向信用风险相对较小、公司治理机制相对完备的机构。
二是风险救助机构直接对风险商业银行进行托管经营。对于部分高风险商业银行，如其已经出现严重信用风险暴露，甚至可能导致较显著的风险传染，风险救助机构可采用托管经营的方式，以更好地推动其资产负债重构，完善公司治理机制，构建现代金融企业经营管控体系。
商业银行风险救助典型模式
在我国以往的商业银行风险救助过程中，根据资本注入和问题资产剥离组合的差异，风险救助模式具体可以概括为以下四类典型模式。
政策性不良资产剥离与资本注入相结合模式
不良资产剥离和资本注入相结合的模式是国有大型商业银行风险救助的主要方式。国有商业银行按照账面价值将不良资产进行统一剥离，不良资产处置损失最终由财政部统一承担，其本质是财政部和中央银行对商业银行的直接注资。按照实际操作差异，主要分为两种方式。
1. 政策性集中统一剥离不良资产
1999年，国务院采用政策性集中统一剥离不良资产的方式，完成了对国有大型商业银行的风险救助。国有商业银行将不良资产按照原值剥离给四大金融资产管理公司，以化解国有商业银行的不良资产处置压力，促进国有商业银行的市场化改革。2004年，中国银行和建设银行按账面价值的50%、工商银行则按照账面价值将不良资产出售给四大金融资产管理公司。两次剥离中，资金来源主要采用专项金融债券、央行专项票据和再贷款等方式筹集资金。不良资产处置的损失最终全部由中央财政承担。
2. 共管基金模式
2005年和2008年，工商银行和农业银行在剥离不良资产时探索出一种新的“共管基金”模式，即不再将不良资产包转让给金融资产管理公司，而是直接转让给财政部，获得一笔“应收财政部款项”，并成立一个以清收该不良资产包为主要目的的基金，称为“共管基金”，存续期15年。不良资产包或者委托给AMC代为清收，或者由原银行代为清收。其中，财政部拿未来应从银行收取的税、股利甚至股票价值，来弥补银行当下的坏账损失，相当于财政部直接对商业银行注资。
政府注资与市场化引战相结合模式
地方城市商业银行股份制改造普遍采用此类模式。地方政府通过国有资产划拨等方式向商业银行注资，同时通过市场化方式引入战略投资者，实现风险中小银行的战略重组。以华融湘江银行重组为例，华融资产于2009年6月起，对湖南湘潭、株洲、岳阳和衡阳4家城商行及邵阳市城市信用社（即“四行一社”）进行清算、核查。2010年9月,华融和另外3家股东公司共同成立华融汇通资产管理公司,收购“四行一社”约20亿元的不良信贷资产包,规定该资产包阶段性分三年处置完。在原有股东按照一定的比例缩股的基础上，华融资产出资20.8亿元，成为华融湘江银行的大股东。
完全市场化注资模式
针对部分风险相对可控的中小银行，采用市场化注资，实现“在线修复”的方式较为普遍。中国东方入股大连银行、中国华融和信达资产参与锦州银行的风险救助均为此类方式。以中国东方入股大连银行为例，2015年5月，大连银行向中国东方募集150亿元资金，其中约88亿元用于认购大连银行新增股份，约62亿元用于购买大连银行向其打包出售的高风险资产。2016年中国东方再次增持大连银行股份，实现对大连银行控股。同时，中国东方向大连银行相继派出高级管理层，参与大连银行运营管理。
托管处置模式
2019年5月24日，由于包商银行出现严重信用风险，中国人民银行和银保监会宣布对包商银行实行接管，接管期限1年，中国建设银行负责提供相应的托管服务。针对包商银行的风险特征，由存款保险基金提供部分资金支持，促成新设银行收购承接包商银行资产负债和业务。2020年4月30日，新设银行蒙商银行正式公告设立，包商银行内蒙古自治区外4 家分行公告转让给徽商银行。
金融资产管理公司参与高风险金融机构救助的历史经验
成立20多年来，金融资产管理公司先后参与多家高风险金融机构救助和风险资产处置，具有专业的风险处置优势和经验。
破产清算
破产清算是高风险金融机构退出的必备步骤。金融资产管理公司受相关部门委托，对高风险金融机构开展破产清算工作。具体而言，金融资产管理公司负责制定相关破产清算方案，按照清算方案对金融机构相关资产、负债及业务安排清算事宜。金融资产管理公司先后完成对德恒、恒信、中富、汉唐、闽发等多家机构的破产清算公司，涉及证券公司、金融租赁和信托公司等多种类型的金融机构，帮助债权人挽回了巨额经济损失。其中，在中国东方主导的闽发证券破产清算中，普通债权的清偿率达到63%。
托管处置
托管处置是救助高风险金融机构风险的常见方式。按照相关要求，金融资产管理公司可以充分行使对被托管机构的经营管理权、审核权、业务监督权、相关业务决定权等，以达到保持风险金融机构稳定经营，防范和化解潜在金融风险的目的。例如，中国信达自成立以来，先后对辽宁证券、华夏证券、西部租赁、北京证券、京华信托等多家问题金融机构进行了托管处置，有效维护了金融体系和社会稳定。
并购重组
并购重组是高风险金融机构实现在线修复的关键。金融资产管理公司首先通过增资入股充实风险金融机构资本实力，再通过资产处置、债务重组、业务整合等方式使其恢复经营，最后通过向所救助机构派出高管、参与其公司治理机制改革等方式，优化其公司治理、提升风险金融机构运营能力。例如，中国东方先后实现了对中华保险、大连银行等风险金融机构的增资入股，逐步帮助其恢复了经营活力。
不良资产处置
资产质量恶化、风险积聚是高风险金融机构的典型特点。金融资产管理公司借助自身的风险救助优势，可采用多种模式参与风险金融机构不良资产的处置。一是直接受让风险金融机构不良资产，帮助风险金融机构剥离不良资产，实现“在线修复”资产负债表，快速摆脱困境。二是托管风险金融机构不良资产，运用自身专业优势，助力风险金融机构处置不良资产。例如，四大金融资产管理公司先后通过政策性接受、协议托管等多种方式参与国有商业银行不良资产处置，在推动国有商业银行公司治理机制改革和上市过程中发挥了重要作用。
金融资产管理公司参与高风险中小银行救助的路径
增资入股部分风险中小银行
金融资产管理公司可以通过增资入股部分中小银行，以推动中小商业银行提升资本充足水平，改善中小银行的短期抗风险能力。同时，派驻高管参与风险机构经营管理，推动完善风险中小银行的风险管理和公司治理机制，提升其可持续经营能力。例如，中国信达和长城资产增资入股锦州银行。此外，为实现风险隔离，防范潜在风险传染，金融资产管理公司可以考虑通过SPV间接持有风险中小商业银行优先股的方式，为中小银行注入资本金。
积极把握高风险中小银行不良资产处置机遇
风险救助的重点涉及不良资产剥离、托管和处置。鉴于中小银行的风险资产差异，金融资产管理公司可按照分类处置和整合的原则，综合运用批量转让和委托处置、协议处置等多种手段对中小银行问题资产进行集中快速剥离和处置，助力中小银行做好重大风险资产处置，推动中小银行快速完成资产重组与重构。例如，中国东方受托处置中国人民银行存款保险基金某银行不良资产包。
配合地方政府，开展中小银行风险救助
由于中小银行多属于地方性银行，与地方政府协同合作，是推进中小商业银行风险救助的关键。金融资产管理公司应着力深化与地方政府的合作，充分发挥自身丰富的金融机构救助和协调处理多方复杂利益关系的经验优势，在把握业务机会的同时，尽可能降低处置风险，提升救助效率。例如，金融资产管理公司可探索联合地方政府、社会资本等共同设立专项SPV，筹集专项风险化解救助基金，采用股债结合的模式参与中小银行风险救助。
救助高风险中小银行的政策建议
分类施策、多元化处置
考虑到中小银行风险状况与程度的高度差异性，风险救助应根据各银行资产质量、股权结构、地方政府财力、风险救助的必要性和可行性等多重因素，确立多元化、差异化的风险救助和处置方案，分类施策，开展针对性救助。考虑到风险救助金融机构的敏感性，对于规模较大的城商和农商银行，由大型商业银行和机构主导救助；对于中等规模的中小银行，可以考虑由金融资产管理公司主导救助；对于部分规模较小的中小银行，可以适当采取破产清算、兼并重组的方式实施风险救助。
以优先股模式开展风险金融机构救助
基于中小商业银行的现金流、ROE、金融资产管理公司融资成本、资产负债匹配性、救助方案的可操作性、道德风险等多方面因素，中小商业银行风险救助可以采用优先股的方式为其注入资本金，进而起到提升资本充足率、改善信用评级、优化资本结构的目的，为中小商业银行的风险资产处置创造空间。此外，为实现风险隔离，防范潜在风险传染，风险救助机构可以采用成立SPV的方式间接为中小商业银行注入资本金，参与风险救助。
探索区域性中小商业银行并购重组
在利率市场化和金融业对外开放、民营资本可以设立商业银行的大背景下，并购重组或是本轮中小商业银行风险救助的一个有效途径。一方面考虑到民营资本投资商业银行股权的积极性，可以鼓励民营资本和外资增资入股风险中小银行，推动民营资本通过重组风险中小银行持有银行牌照； 另一方面，可以鼓励金融资产管理公司、地方资产管理公司等对特定区域内中小商业银行进行兼并重组，充分发挥金融资产管理公司的风险化解和处置功能。
（董裕平为中国东方资产研究院总经理，王育森、曹东坡为中国东方资产研究院研究员）
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