金融支持农业耕地绿色发展的政策建议

作者:雷 曜 贺 聪 张晨静 钟志文 日期:2020-12-22 10:52:22

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  导读  

使用好耕地质量保护和提升的相关国家、行业和地方标准,有利于提升金融体系绿色识别能力,从机制上增强绿色金融支持农业绿色发展的能力。建议金融机构运用好绿色农业标准,强化数字技术运用,加快实现农业绿色识别和环境激励机制智能化。


  正文  

耕地作为宝贵的土地资源,是保障国家粮食安全的基础性生产资料。我国耕地质量总体呈现“三大三低”的态势,即中低产田比例大、耕地质量退化面积大、污染耕地面积大,有机质含量低、补充耕地等级低、基础地力低。保护稀缺的耕地资源、提升耕地质量已成为我国农业实现绿色可持续发展的重点内容和紧迫工作。


  保护提升耕地质量的6类项目及其标准  

梳理耕地相关国家、行业和地方标准,我国耕地质量保护提升的主要内容包括新增耕地建设和存量耕地整治两大方面,具体分为六类项目。

① 新垦造耕地是新增耕地的两大来源之一。《土地利用现状分类》(GB/T21010)界定了新垦造耕地的标准,采用工程技术和人工作业等方式,将盐碱地、滩涂、荒草地、溪滩地等未利用土地,以及废弃园地、低丘缓坡宜农林地,开垦成具有耕种价值的水田旱地。如按照《滩涂治理工程技术规范》(SL389)等标准,在沿海滩涂将涨落潮位差大的地段筑堤拦海,形成耕地;按照《低丘缓坡未利用地开发技术规程》(DB62/T25-3108)等地方标准,通过挖填土方、平整土地,将低丘缓坡改造成耕地;按照《土地复垦条例》规定,依据《土地复垦质量控制标准》(DT/T1036),将工矿用地、建设用地等重新开垦为耕地。

② 剥离利用符合条件的耕作层土壤也可新增耕地。根据《耕作层土壤剥离利用技术规范》(TD/T1048),可按照“就近、方便、经济”的原则,安排剥离后的土壤重点用于新垦造耕地建设,以增加耕作层厚度、改善土壤结构;对于无法“即剥即用”剥离耕作土壤,还可建立专用储存点,科学化运输、存储,确保耕作层土壤养分不流失。

③ 对退化耕地进行综合治理可提升存量耕地质量。针对黑土退化,可参照《黑土区水土流失综合防治技术标准》(SL444-2009),因地制宜实施“三改一排”“三建一还”重点治理内容。针对盐渍化耕地,可根据《耕地土壤综合培肥技术规范》(DB33/T 942)等地方标准,在盐渍化土壤区域,配套滴灌系统,实施秸秆还田、地膜覆盖、工程改碱压盐和耕作压盐等。针对酸化(潜育化)耕地,根据《土壤酸化治理技术规程》(DB51/T1688)等地方标准,可施用石灰和土壤调理剂,开展潜育化耕地排水系统的配套建设。

④ 对污染耕地进行阻控修复。针对土壤重金属污染修复和化肥农药减量控污,可参考《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB15618)、《耕地污染治理效果评价准则》(NY/T3343),因地制宜调整种植结构,调整化肥农药使用结构、改进施肥施药方式,推广测土配方施肥、病虫害统防统治、绿色防控等技术。针对白色(残膜)污染防控,可按照《农田地膜残留量限值及测定标准》(GB/T25413)推广农用厚膜,积极建设村、乡、县三级残膜回收站点。

⑤ 保护提升土壤肥力。参照《秸秆还田机作业质量标准》(NY/T500),因地制宜开展秸秆粉碎深翻还田、秸秆覆盖免耕还田等。根据《有机肥料新标准》(NY525)引导农民增施有机肥,可建设畜禽粪污资源化利用基础设施,支持适度规模养殖场进行粪污处理,建设有机肥厂(车间、堆沤池)。参照《绿肥种子标准规范》(GB/T8080),配套建设绿肥种子基地,扩大绿肥种植面积。还可深松整地保水保肥。

⑥ 建设高标准农田。依据《高标准农田建设通则》(GB/T30600),通过土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电以及其他工程建设活动,将普通耕地改造成为土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强,与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产的高标准耕地,并划入基本农田实行永久保护。


  保护提升耕地质量的投融资创新实践  

耕地质量保护提升行动涉及面广、投资规模大、时间紧迫,单靠财政资金的投入难以有效支撑,设计吸引金融资本、社会资本广泛参与的有效机制成为关键。目前,国内已开展了两类创新性探索和实践。

以土地指标权益融资支持土地复垦

该方式通过耕地保护项目,形成补充耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、耕地等级提升指标等可交易的土地指标,并通过土地指标交易产生收益,实现项目财务平衡。

以浙江省长兴县和平镇东山村工矿废弃地复垦项目为例。从项目开发流程看(见图1实线标注),和平镇政府作为复垦项目责任主体,向长兴县国土局提出立项申请。县国土局批复同意后,与县级国资公司签订协议,由国资公司牵头实施复垦项目,县国土局负责项目最终验收,并确保国资公司获得新增土地指标权益。和平镇政府通过公开招标确定施工单位。项目验收通过后,国资公司出让土地指标获得收益,并以此偿还银行贷款。

总体来看,土地指标收益类融资方式将指标出让收益作为还款来源,有效解决了耕地质量保护类项目自身财务难以平衡的根本性问题,为信贷支持创造了条件。

以耕地地力指数保险构建耕地质量保护提升的长效机制

耕地地力指数保险以耕地的地力指标为保险标的,通过政府以奖代补的财政资金引导和商业保险金融服务的同步跟进,激发农户保护耕地的主动性和自觉性。

以上海市松江区地方财政耕地地力指数保险为例(见图2)。

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从保险运作过程看,农户购买耕地地力指数保险,地方财政给予保费补贴。保险公司委托地方农业部门提供被保耕地地力指标数据;农业部门公开招标确定第三方检测公司;第三方检测公司分别在投保前、中、后期进行地力评估,确定保险期间被保耕地地力的提升程度。保险公司以此作为理赔依据进行赔付。理赔金额根据前、中、后期三次地力评估确定(见表1)。

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总体来看,耕地地力指数保险模式将政府补贴转化为保险奖励,有效解决了农户只重短期收益、耕地保护意愿不强的问题,培养提升了农户对耕地质量保护的意识和主动性、积极性。


  金融支持耕地质量保护提升的相关建议  

一是加强绿色农业标准运用,提升绿色金融服务能力。

金融机构普遍存在绿色识别能力不足的难题。建议:① 加强耕地保护和提升相关标准的运用。地方国土部门应当严格按照标准对项目进行中期抽查、竣工验收,对于存在问题及时整改,避免因不规范操作导致的项目风险。银行应当主动参与抽查验收过程,增强对项目风险的把控。② 鼓励金融部门将创新金融产品标准化。如土地指标权益类贷款可以通过标准化的信贷流程明确该类贷款贷前审查需要的信息和材料种类,明确贷款额度的确定方式与土地指标的质押率,明确担保条件和担保对象门槛,明确贷后账户管理方式。在此基础上,形成银行、国土部门、乡镇政府、实施主体之间的四方协议模版,更好地推广运用。

二是完善激励机制,激发市场主体的内生动力。

环境激励机制有待进一步完善。建议:① 大力培育耕地质量保护和提升正外部性得以内部化的市场机制。如制定完善土地复垦各环节的标准,完善指标交易的相关政策和土地指标交易流转的平台,包括制定土地指标交易流转的管理办法或实施细则,明确土地整治工作的开展方式和运作流程;建立完善全国统一的土地指标交易平台,增强土地指标的流动性。② 创新完善中央、地方对耕地保护及其相关产业的政策支持。发挥产业政策正向激励功能,搭配使用人民银行再贷款支持、贷款贴息、政府性担保增信,以及财政涉农业务利润所得税减免等政策工具,引导财政资金、金融资源向“优等生”聚集。

三是加强数字技术运用,提高政策支持扶持能力。

财政金融支持亟须科技赋能。建议:① 实现绿色识别智能化。当前基于人工智能的合规风险评价管理系统日趋成熟,可以通过对现有标准进行梳理,形成较为详细的耕地质量保护标准分类目录;通过数字化协议将标准转化成为机器可读的规则,嵌入金融机构业务审批流程;建立以职能部门为主、金融部门参与的数字化、智能化、专业化的耕地质量评估体系,对项目标准认定提供专业支持。② 实现环境激励机制智能化。可以参照美国做法建立国家土壤调查数据库,采用高分辨率航空遥感影像解译和实地采样检测相结合的方式采集数据。土壤质量数据可公开查询,作为农业补贴发放的依据之一,再通过构建智能化模型精确计算每户农户的补贴额度,实现激励机制的精准化。




(雷曜为中国人民银行金融研究所副所长,贺聪、张晨静单位为中国人民银行杭州中心支行,钟志文单位为中国人民银行嘉兴市中心支行。本文为国家高端智库重点研究课题“农村生态环境治理投融资机制和产业政策”阶段性成果之一)






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当代金融家 2021年1期 总第187期
出版时间:1970年01月01日
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