日本金融机构如何应对气象灾害突发事件

作者:葛 杨 日期:2020-10-19 13:01:48

  导读  

我国是气象灾害的高发国家,但由于尚未形成金融应对气象灾害的长效机制,自上而下的标准尚未形成、区域联动的框架尚未建立,各地执行力度不一、区域协调功能不强。金融机构相关建设仍处起步阶段,距全机构、全业务覆盖还有较大距离。


  正文  

日本国土面积较小,农业在经济中占比较小,全球变暖对日本经济的直接影响尚不显著,但地震、台风等自然灾害频发却不时对其经济金融系统造成冲击。因此,日本金融监管机构对气候变化相关风险的关注主要集中在处理由气候变化带来的气象灾害方面,在明确灾害应急管理程序与内容、确保灾害期间的结算清算、维护气象灾害后的金融秩序、指导金融机构完善灾害管理计划等方面积累了大量的实践经验。本文简要回顾了日本多发的气象灾害造成的经济金融冲击,全面梳理总结了日本金融监管机构应对气象灾害的措施,并结合我国金融监管机构应对气象灾害的现状,提出相关政策建议。


  日本金融监管应对气象灾害的主要措施  

根据日本《灾害管理基本法》(Basic Acton Disaster Management,1962年),日本央行与红十字会、电力公司等一起被内阁总理大臣指定为灾害管理公共机构,在台风等气象灾害发生时,将与中央和地方政府一起做出必要的安排。基于该法的第39条第1款,日本央行于1967年制定了《日本央行防灾业务计划》,对应建立的防灾机制及采取的措施作出了具体规定,并于2003年发布《日本央行业务连续性计划》(Business Continuity Planning at the Bank of Japan,以下简称《连续性计划》),保证金融机构在面对自然灾害时仍能有效运营。2011年东日本大地震发生之后,日本央行会同日本金融厅等监管机构共同出台了多项政策,并推动日本议会于2011年7月颁布修订后的《金融功能强化法案》(Acton Special Measures for Strengthening Financial Function)。

明确灾害应急管理程序与内容

《连续性计划》明确日本央行应对气象灾害的应急管理需实现两个目标:一方面通过有关措施防范灾难可能产生的危害,以期在最大程度上降低灾难给业务运转带来的影响;另一方面要尽可能保证央行核心业务的连续性,确保在灾难期间也能有效履行核心职能。基于此,日本央行对应灾组织架构、人员配置、通信系统配置以及电脑备份系统等内容作出了规定。一是成立灾害处置小组。日本央行要求灾害发生后立即成立灾害处置小组(Disaster Management Team),负责监测和评估灾害给日本央行日常运营带来的影响、收发信息、保持与相关人员联系等。二是保证应灾人员就位。为确保对灾情迅速反应,日本央行根据紧急状态调拨应灾人员,优先安排人员负责灾情反馈、确保紧急情况下核心业务运转,并根据灾难的情形和阶段确定召集应灾人员的时间和行动方案。三是配备内外部通信系统。日本央行配备了包括固定电话设施、传真、移动电话、电子邮件、应急优先电话设施、无线设施(如灾难处置中心广播通讯网络和卫星电话)和日本央行金融网络(BOJ-NET)即时通讯等内外部通讯系统,以确保东京总部与外界的联系。《连续性计划》还规定,在灾害处置小组的领导下,日本央行应利用官方网站和其他方式准确迅速地发布应灾信息。

确保灾害期间的结算清算

日本国内结算主要通过Zengin系统(隶属日本银行家协会,负责结算信息流)进行清算并通过日本央行金融网络(BOJ-NET)进行轧差。在遇到重大气象灾害时,日本央行的工作重点即转为保障BOJ-NET运行稳定和清算顺畅。日本央行总行设在东京,下设的分支机构中大阪分行职员数量仅次于东京总行,从地理位置上看,大阪也远离东京,与东京总行同时受到灾害影响的可能性较小。因此,日本央行根据《连续性计划》在大阪建立了计算机备份中心,BOJ-NET的备份系统通过高容量专线与主计算机中心连接。一旦灾害危及东京总行的正常运转,日本央行将利用大阪分行的备份设施和资源,保证核心业务的继续运转。日本央行根据受灾程度设定了三种情景并制订了相应预案(见表1)。

维护气象灾害后的金融秩序

一是充分满足现金需求。灾难发生期间,公众和机构对现钞的需求往往急剧增加,此时的在手货币将充分体现流通手段、支付手段和贮藏手段的职能。为此,日本央行建立了快速响应机制,在灾害发生时对于现金供应和资金拨付等可能危及金融稳定的环节进行重点控制并给予特殊保障。由于受灾地区的金融机构往往寻求获得更多的现金以满足受灾群众的应急需求,日本央行会相应增加对灾区金融机构的现金供给,将现金迅速运送到日本央行灾区分支机构,并从临近灾区的分支机构调用足额现金以保证供应。

二是提供便利金融服务。为保证重大气象灾害来临时受灾居民的金融服务和支付清算需求,日本央行在重大灾害后会对金融状况进行评估,在必要时要求银行机构向灾区的民众提供特殊便利金融服务,保证金融体系有序运转,并为灾后重建提供资金保障。

根据日本央行相关规定,金融机构在气象灾害后应向社会提供以下金融便利:一是在灾区储户存款证明、存折、支付印鉴等遗失的情况下,采取指纹等其他适当方式确认身份后予以存款兑付。二是对因灾害无法及时支付的票据进行适当延期。三是在灾害期间对合格受灾人和灾区企业提出的融资需求予以快速解决,简化贷款手续,适当放宽贷款标准,为灾后重建及时提供资金支持。

指导金融机构完善灾害管理计划

2011年东日本大地震后,日本金融机构在央行的指导下完善了灾害管理计划。

一是优化自助行动。巨灾风险凸显了计算机系统和总部功能备份中心的作用,越来越多的金融机构实行了双中心运营,即使在正常情况下,备份中心也承担部分业务工作。

二是建立互助倡议。当巨灾来临时,单个金融机构要么难以应对、要么成本高昂。因此,部分金融机构成立了区域互助协会,灾难期间临时成员之间互助提供现金;金融机构在金融市场(货币市场、证券市场和外汇市场)层面也初步建立了业务连续性计划框架倡议,灾害期间及时分享各自损失信息,共同采取措施,稳住金融市场。

三是加强公共支援。2011年东日本大地震后,日本中央和地方政府均上调了对灾害的损失估计,更新了灾害地图,完善受灾地区紧急道路的及时畅通和应急车辆的迅速配备等措施;日本央行建立了现金调度框架,在紧急情况下,受灾地区金融机构可以跨区在中央银行其他分支机构调用现金。这些公共支援措施有力地保障了金融机构的业务连续性。

放宽对金融机构的注资标准

灾害发生后,部分金融机构可能因为客户的信用恶化而需要计提大量坏账准备金,同时由于重建资金需求的不断增长,金融机构面临资本金不足的问题,存在补充资本金的迫切需求。为此,日本监管机构放宽了政府对金融机构的注资标准,2011年7月修订了《金融功能强化法案》,调整后的注资条件更为宽松灵活,受灾害影响的金融机构无须制定经营强化计划即可获得政府注资,对注资回报率的要求也低于正常水平。日本央行公布的《金融体系报告》显示,2011年11月8日,日本金融厅正式决定对东日本大地震灾区的一家银行进行财政注资;2012年2月2日,日本金融厅联合信用金库向受影响地区的四家信用社进行了财政注资。

降低灾害对金融体系的冲击

日本央行一直密切关注并积极分析气象灾害及其他类似冲击对货币政策传导效率、经济周期、银行体系和金融稳健程度的可能影响。一方面,日本央行会在每次大型气象灾害后评估损失,视情况发展动态调整货币政策,及时向市场注入流动性;灾害影响下,如果市场定价机制失灵,股市、汇市等波动幅度过大,日本央行还可能直接进入资本市场进行价格干预。另一方面,灾害期间日本央行会与其他央行和国际组织及时沟通协调,以便获取各方理解支持,为进一步联合行动奠定基础。如在2011年东日本大地震发生后的第7天,G7集团即达成协议,采取联合措施维持日元汇率的稳定。


  我国金融监管机构应对气象灾害现状  

应对气象灾害突发事件的管理体系已经搭建

2005年,国务院颁布实施了《国家金融突发事件应急预案》,从国家层面提高了对相关风险的重视程度;同年,中国人民银行制定《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》及《中国人民银行关于分支行应急管理工作的若干意见》,建立起上下联动、横向展开的组织体系;2009年,中国银行业协会发布《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理工作指引》及《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理预案示范文本》,将自然灾害应急预案单独列为一条10点;2010年,中国人民银行发布《中国人民银行应急预案评估工作暂行办法》,使得评估工作有章可循;2014年,中国人民银行根据国务院2013年印发的《突发事件应急预案管理办法》,结合人民银行工作实际对原应急预案管理办法进行了修订,形成《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》2014年版,应急管理工作与时俱进。

应对大型气象灾害风险的实战能力综合提升

2008年汶川大地震发生后,我国金融监管机构应对大型气象灾害风险的实战能力经受住了严峻考验。地震发生后,中国人民银行采取紧急应对措施,保证支付清算系统的稳定运行;指导金融机构提供紧急金融服务,满足受灾地区基本金融需求;实施特殊的货币信贷政策,加大对受灾地区的政策倾斜等。此外,人民银行分支行在各地应急预案的制定过程中也形成了多样化的特色做法。

应对气象灾害工作仍有较大完善空间

我国是气象灾害的高发国家,中华人民共和国应急管理部发布的《2019年全球自然灾害评估报告》显示,我国灾害发生频次、直接经济损失在全球排名分别为第2位、第3位。在此背景下,我国金融监管机构在应对气候变化带来的气象灾害方面仍有很多工作可以完善。

一是包括我国在内的部分国家央行虽已将气候变化视作对金融稳定的重大威胁,但由于缺乏法律支撑,尚未处在应对气候变化的第一线,部分工作师出无名。

二是尚未形成金融应对气象灾害的长效机制,货币、财税等部门联合出台的部分措施为灾后临时制定,目标偏重短期效果,对金融市场运行和地方经济持续增长的关注不够。

三是在部分自然灾害频发的地区已建立了金融应对气象灾害的应急管理细则,但从全国层面看,自上而下的标准尚未形成、区域联动的框架尚未建立,导致各地执行力度不一、区域协调功能不强。

四是在推动金融机构灾备系统建设、双中心建设等方面尚未建立有效罚则,金融机构相关建设尚处起步阶段,离全机构、全业务覆盖还有较大距离。


  日本经验的启示及对我国金融监管的建议  

作为气象灾害的高发国家,日本金融监管机构的灾害管理措施已多次在重大气象灾害中为维护金融稳定提供了保障,相关措施值得借鉴。

明确金融监管机构在气象灾害危机管理中的法律地位

当前我国已针对气象灾害制定《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国气象法》及《国家自然灾害救助应急预案》等一系列法律规章,但尚未明确金融监管机构在救灾工作中的地位。面对气象灾害多发的情况,我国应不断推动气象灾害相关法律制度的修订,制定包括财政、金融等方面的专门法律、法规,逐步建立相对完善的灾害管理体系,明确金融监管部门的职责,使央行和金融监管部门的灾害组织管理体系和应急机制有法可依,以确保遇到突发灾害冲击时金融体系的稳定性。

提前制定预案以期提升灾害期间的金融便利程度

金融监管机构应提前制定统一的灾后金融服务标准,确保灾后金融秩序稳定。一方面,针对金融消费者提供相应的便利措施,包括对客户身份认证的多种方式、延长受灾企业或个人的还款期限、灵活便捷的贷款申请等。另一方面,针对受灾金融机构设置灵活的监管安排和救助,包括适度放宽资本充足率、不良率等监管指标,延期报送相关监管报表等。同时,指导金融机构提前做好风险防范,保障突发灾害期间的业务连续性,进行灾害情况下的压力测试以及应急演练,提高应急处置能力。

不断完善灾备中心建设为金融运行提供保障

我国地缘辽阔,灾害类型复杂,加快我国金融业灾备体系建设,是灾害期间金融业务连续性的重要保障。借鉴日本经验,金融业灾备中心的建设不仅需要考虑基础设施、服务水平等因素,还要统筹考虑区域位置,以确保气象灾害发生时灾备中心的有效性。因此,在科学合理规划的基础上,应推动金融业灾备中心的应急管理、人员培养和技术储备等诸多方面共同发展。鉴于气象灾害的突发性特征,灾备中心应强化先进技术的应用,缩短应急处理时间,尽最大限度规避重大突发事件对金融业务的影响。

密切关注气象灾害后的金融市场运行及地方经济增长

气象灾害除对生产设施造成破坏外,还会对市场信心造成打击,甚至导致市场流动性萎缩。由于气象灾害的规模和频率不断增加,对经济的冲击也不断加大,在制定货币政策时也需要认真评估相关影响。一方面要在灾后及时补充流动性,恢复金融市场秩序; 另一方面还要监测灾害对经济增长及通胀的长期影响,及时调整货币政策方向和力度,提振市场信心,必要时针对灾区提供特殊融资工具和融资条件,助推地方经济振兴,维护区域金融稳定。

利用协同机制发挥金融监管机构应对的积极作用

应建立央行、银保监会、证监会及相应行业协会与财政、税务、通信、电力、交通等多部门的气象灾害联合应急管理机制,及时沟通和传递灾情,为更快恢复金融业务运行提供所需的外部环境。同时,应建立与外国政府、国际组织之间的联系,以获得国际社会的理解和支持,采取特殊金融政策或者国际协同行动。此外,进一步利用好我国占据引领地位的央行与监管机构绿色金融网络(NGFS)、亚洲基础设施投资银行等多边平台,总结交流各国在应对气候变化金融风险方面的经验,共同提高金融监管部门的应急能力。 




(作者单位为中国人民银行南通市中心支行)






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当代金融家 2020年第10期 总第184期
出版时间:2020年10月08日
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