欧盟气候治理实践及引导金融创新举措

作者:苏醒侨 日期:2020-08-24 14:54:22

  导读  

在极端天气和气候现象不断加剧导致的灾害现象对全球社会经济造成显著冲击的背景下,欧盟新一届领导人适时推出的欧盟气候治理宏大战略目标,将推动欧盟社会经济向绿色、可持续发展模式转型,并由此催生绿色投资浪潮,进而推动绿色金融创新发展。


  正文  

2019年12月至2020年3月,欧盟委员会陆续公布《欧洲绿色协议(European Green Deal)》及配套的《欧洲气候法(European Climate Law)》草案,正式提出“欧盟地区2050年实现温室气体净零排放(Net-Zero Emission:温室气体排放的净值为零。为实现温室气体净零排放,在降低温室气体排放的同时,结合温室气体捕捉或吸收技术,实现一定时期内向大气环境排放温室气体净值为零),从而实现气候中性(Climate Neutrality:通过实现温室气体净零排放,确保人类社会经济活动对气候环境不产生显著影响)”的欧盟气候治理宏大战略目标。

《欧洲绿色协议》及其配套出台的《欧洲气候法》草案是欧盟领先全球的气候治理实践最新成果体现,这在进一步增强欧盟内部气候治理的整体协调性及凝聚力的同时,再次展现欧盟履行《巴黎气候协定》的坚定决心,在有效巩固欧盟全球气候治理领导地位的同时,将有力推动国际社会气候应对的共同努力。


  欧盟领先全球的气候治理实践  

欧盟作为全球气候治理传统领导力量,正着力填补美国退出《巴黎气候协定》导致的全球气候治理核心领导力量真空

20世纪80年代,欧盟最早在全球范围内倡议将气候变化纳入国际议题。1997年,联合国气候峰会达成《京都议定书》,形成《联合国气候变化框架公约》框架下的首份具有法律约束力的文件,当时欧盟承诺履行高于美国、日本等发达国家的温室气体减排目标(《京都议定书》规定:从2008年至2012年,所有工业化国家温室气体排放总量必须在1990年的基础上减少5.2%。其中,欧盟、美国、日本对应的减排目标分别为8%、7%、6%),是促成协议最终达成的关键。2015年在巴黎举行的联合国气候峰会达成《巴黎气候协定》,取代《京都议定书》成为《联合国气候变化框架公约》框架下的第二份具有法律约束力的文件。峰会期间欧盟以东道主身份积极协调各方立场,特别是峰会最后阶段组织“雄心联盟”,协调部分与会国家统一谈判立场,也是最终促成高质量协议内容的关键。

2017年,美国特朗普政府宣布退出《巴黎气候协定》。该决定虽然不影响《协定》的正式生效,但一定程度上动摇各国参与全球气候治理的信心及决心。2019年12月在马德里举行的第25届联合国气候峰会未取得实质性成果,进一步印证当前全球气候治理合作陷入阶段性低潮期。在此背景下,欧盟委员会新任主席乌尔苏拉•冯德莱恩明确表态将继续在全球气候应对问题上积极发挥欧盟领导作用。为此,欧盟在马德里联合国气候峰会期间公布《欧洲绿色协议》,提出2050年实现欧盟地区气候中性宏大目标,并承诺100天内出台欧盟首部气候立法《欧洲气候法》草案,力争为气候峰会谈判注入新动力。

欧盟气候治理实践处于全球领先地位,其气候治理战略有着扎实的实践基础

欧盟建立的全球最为成熟的排放交易体系(ETS)自2005年开始运营,是全球首个多国参与的排放交易体系。作为全球最大的排放交易体系,其碳交易量在全球当前占比超3/4。欧盟排放交易体系以“总量管制、市场交易”为核心原则,设定一定区域在一定时期的污染物排放上限或总量,内部各排放源(企业或机构)通过市场交易机制相互调剂排放量,最终实现减少排放、保护环境的目的。该创新性的市场化减排机制设计取得极大成功,有效激励排放主体最大可能追求以成本最低方式实现减排。欧盟排放交易体系成为欧盟气候治理体系的核心基石,也成为全球其他地区排放交易体系建设的重要参考蓝本。

欧盟排放交易体系的高效运行配合经济结构调整优化、节能低碳技术的推广应用,欧盟温室气体减排取得积极成效。2018年,欧盟温室气体排放量较1990年显著下降23%,而同期经济增长达61%,成功实现经济增长与温室气体排放脱钩。2018年,欧盟整体GDP在全球占比22%,而同期温室气体排放量在全球占比仅为9.6%,人均排放量在全球主要经济体中最低。与此同时,欧盟也大幅超标完成《京都议定书》的减排目标:《京都议定书》要求欧盟2012年、2020年温室气体排放规模较1990年分别减少8%、20%,而欧盟2012年排放规模较1990年实际下降19%,2020年减排目标也有望实现。

欧盟民众及各成员国高度关注气候问题,其气候治理战略有着广泛的民意及政治基础

欧盟委员会2019年对欧盟民众的调查显示,93%的受访民众认为气候问题已经非常突出,84%的受访民众认为应投入更多公共财政资源支持向清洁能源转型,92%的受访民众支持欧盟2050年实现气候中性。受高涨的民意支持,以气候应对为主旨的绿党党团在2019年欧盟议会换届选举中获选74席,占欧盟议会总议席的10%,较上届选举大幅增加24席,跃升成为欧盟议会第四大党团,对欧盟新一届议会的政策影响力显著增加。

同时,超过25%的欧盟成员国完成了国内的气候立法。与此同时,成员国对欧盟气候治理相关规划高度重视。《欧洲气候法》草案公布后,由于担心欧盟制定的2030年减排目标过于保守,丹麦等12个欧盟成员国联合致信欧盟委员会,建议将减排目标从原规划“2030年实现减排40%”,提升至“2030年实现减排50%~55%”。

欧盟为其气候战略进行了充分的政策准备,而且当前提出气候中性战略适逢其时

《欧洲绿色协议》提出的欧盟气候治理战略核心是“欧盟2050年温室气体实现净零排放,从而实现气候中性”。欧盟委员会2018年11月发布的《人人共享清洁星球》战略愿景文件论证认为,通过使用现有技术及新兴技术,欧盟地区在2050年实现温室气体净零排放具备可行性。同时,欧盟委员会相关分析表明,若仅持续实施当前政策,欧盟2050年的温室气体排放量较1990年将仅下降60%,无法实现温室气体净零排放目标。

法理方面,欧盟立法体系三大机构均已批准欧盟2050年实现温室气体净零排放的政策目标。该目标最早由欧洲委员会在2018年11月提出,2019年3月、2019年12月分别获欧洲议会、欧洲理事会正式批准确认。与此同时,欧盟委员会出台的《欧洲绿色协议》围绕欧盟2050年实现温室气体净零排放的目标制定了系统性的气候应对行动计划。

当前提出气候中性战略适逢其时。一方面,欧盟民众对气候问题的高度关注以及绿党党团的崛起为推动气候立法创造了有利时机。新任欧盟委员会主席乌尔苏拉•冯德莱恩将气候问题列为施政的六项核心工作之首,上任首月即提出《欧洲绿色协议》草案,气候立法进度随之大幅加快。另一方面,《欧洲绿色协议》提出欧盟实现气候中性的宏大目标,为打破当前全球气候治理谈判僵局,推动将于2020年9月、11月举行的中欧峰会、苏格兰格拉斯哥第26届联合国气候峰会谈判达成高质量的气候协议成果注入了强大动力。


  战略配套的最新财政金融措施  

欧洲绿色协议投资计划(European Green Deal Investment Plan)

欧洲绿色协议投资计划是由《欧洲绿色协议》提出的欧盟推动实现气候中性战略目标的核心投资计划。欧盟计划通过该投资计划,在2021~2030年带动规模不少于1万亿欧元的可持续投资资金支持推进欧洲绿色发展战略,实现气候中性目标。投资资金来源包括欧盟财政预算资金、欧盟创设的各类投资工具以及由此带动的公私部门投资资金,由此形成欧盟、欧盟各成员国、公私部门等多方投资支持实现欧盟气候中性战略的有效合力。具体资金构成包括:一是2021~2030年期间欧盟用于落实《欧洲绿色协议》的专项财政预算5030亿欧元。欧盟为此需年均投入欧盟总体预算的25%。二是欧盟各成员国配套专项财政预算合计1140亿欧元。三是欧盟专项设立用于扶持弱势地区及弱势行业在气候治理战略实施过程中稳步转型发展的公平转型机制(Just Transition Mechanism)1430亿欧元。四是欧盟利用排放交易体系的碳排放权拍卖收益设立创新与现代化基金250亿欧元。五是由欧盟设立的欧洲投资计划(InvestEU)等投资工具带动的公私部门投资预计达2790亿欧元。

公平转型机制(Just Transition Mechanism)

在推动欧盟社会实现绿色转型战略过程中,为兼顾社会公平,保障转型过程中利益受损的行业及民众,欧盟计划建立公平转型机制,在2021~2027年带动规模不少于1000亿欧元的投资资金(类比估算2021~2030年将带动投资约1430亿欧元),支持在绿色转型过程中受冲击最严重地区、行业和个人的发展,特别是保障碳密集型地区以及经济高度依赖化石燃料行业地区转型发展。资金来源包括:一是设立公平转型基金(Just Transition Fund),欧盟计划在2021~2027年为该基金投入财政预算资金75亿欧元,带动投资300亿~500亿欧元。二是由投资欧洲计划(InvestEU)安排公平转型子计划,带动投资450亿欧元。三是由欧盟预算担保,欧洲投资银行(EIB)推出针对公共部门的贷款便利,带动投资250亿~300亿欧元。

可持续金融(Sustainable Finance)发展战略

为引导金融资源更好地服务欧盟绿色、可持续发展转型战略,欧盟委员会在2018年3月推出可持续金融行动计划,正式形成欧盟可持续金融发展战略。该战略主要任务包括:一是增强金融对可持续性及包容性增长的贡献,支持气候治理;二是将环境、社会及公司治理因素(ESG)纳入投资决策,提升金融稳健性。具体措施包括:一是建立清晰、具体的欧盟可持续金融分类体系,形成市场统一标准;二是建立欧盟对绿色金融产品的认定体系;三是机构投资者的投资决策需承担可持续发展责任;四是增强企业在环境、社会和公司治理(ESG)政策方面的透明度;五是将气候风险纳入金融机构风险管理体系。


  气候中性背景下的发展机遇  

催生巨大的绿色金融市场需求

欧盟气候战略的贯彻实施需要配套规模可观的投融资及其他配套金融服务需求,相关金融资源服务于欧盟社会经济向绿色、可持续发展模式转型,由此将形成广阔的绿色金融市场需求。其中包括:支持清洁、可负担及安全能源政策的绿色金融服务,支持各行业向清洁循环经济转型的绿色金融服务,支持打造优化能源及资源利用建筑体系的绿色金融服务,支持打造可持续、智能型交通体系的绿色金融服务,支持建设公平、健康、环境友好型食品体系的绿色金融服务,支持保护并修复生态系统及生物多样性的绿色金融服务,支持打造无毒、零污染良好环境的绿色金融服务。

推动绿色金融标准发展及形成配套支持政策环境

在社会经济向绿色、可持续模式转型过程中,绿色金融将成为金融创新发展的核心内容,由此将带动绿色金融标准的快速发展。2019年6月欧盟委员会技术专家组发布《欧盟可持续金融分类方案》《欧盟绿色债券标准》《自愿性低碳基准》三份技术标准文件,成为欧盟发展绿色、可持续金融的核心基础制度文件。与此同时,欧盟委员会计划在2020年提出《绿色融资战略》,通过明确绿色中长期发展规划,配套出台正向激励机制,吸引私营部门深度参与支持经济绿色转型发展。

促进金融机构加大绿色金融发展力度

伴随着社会经济向绿色转型,金融机构将相应转变自身经营模式,加大绿色金融发展力度。比如,作为全球最大多边融资机构及全球最大绿色债券发行方,欧洲投资银行(EIB)提出建设全球首家气候银行的目标,争取自2025年起实现气候类融资规模占比贷款总规模的50%。与之相配套,EIB宣布实施全新的能源类贷款政策,其中自2021年起停止对传统化石燃料能源项目的融资支持,转而全面支持高效型、可再生型、气候友好型能源项目发展。 






(作者现工作于中国人民银行佛山市中心支行,2016年10月~2019年5月曾任中国人民银行驻法兰克福代表处副代表)






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当代金融家 2020年第9期 总第183期
出版时间:2020年09月08日
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