深化公共卫生服务供给侧改革 需金融有力保障

作者:本刊记者 黄希韦 日期:2020-06-15 11:09:47

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  导读  

有效防控重大公共卫生风险是一个系统工程,需多管齐下,特别是需要金融的有力保障。本次新冠肺炎疫情既检验了金融业发展成效,也暴露出一些短板和不足,要客观分析新形势和新挑战,积极抓重点、补短板、强弱项。


  正文  

健全国家公共卫生体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2003年“非典”疫情发生以来,为全面加强疾病预防控制、提升传染病防控水平,我国实施了包括优化流行病医疗救治体系、强化疾控机构建设、健全疫情信息监测系统等一系列措施,有效应对了此后出现的甲型H1N1流感、禽流感、H7N9等公共卫生突发事件。新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来,党中央、国务院高度重视,习近平总书记做出一系列重要指示。在2020年两会期间,全国人大代表、中国人民银行南京分行党委书记、行长郭新明提交了《关于深化公共卫生服务供给侧改革 发挥金融的支持和保障作用的建议》《关于紧跟新时代立法步伐、全面系统修订〈商业银行法〉、推动银行业现代化的建议》以及《关于呵护民营银行发展生态促进金融供给侧改革的建议》,在本刊就其中的《关于深化公共卫生服务供给侧改革 发挥金融的支持和保障作用的建议》采访他时,他表示,本次抗击新冠肺炎疫情过程中,各方认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,主动作为,发挥了积极作用,但同时,也能看到我国公共卫生治理体系和治理能力的不少短板,在公共卫生与防疫基础设施建设、应急管理体系建设、公共卫生服务供给,特别是口罩等医用应急物资保障等方面,表现尤为突出。

在郭新明看来,公共卫生服务具有显著的正外部性和公共产品属性,政府理应在公共卫生体系建设中发挥主导作用,但受制于公共财力和资源分配效率,政府提供的公共卫生服务只能维持在一个较低水平,无法有效应对类似新冠肺炎疫情的重大公共卫生事件,远不能满足新时代人民日益增长的健康需求。他明确提出,为有效提高我国公共卫生服务供给能力,应以此次疫情为契机,从顶层设计上优化我国的公共卫生服务供给体系,在坚持政府主导的前提下,引导社会力量积极参与,发挥好政府和市场“双轮”驱动的互补效应。

郭新明表示,金融是现代经济的核心,是社会资源的集中承载者和关键分配者,可以作为公共财政的有益补充,在我国公共卫生体系建设中发挥重要的支持和保障作用。


  金融支持我国公共卫生体系建设存在不足  

习近平总书记指出,“要放眼长远,总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。对金融系统来说,应深入总结研究疫情应对过程中暴露的新情况、新问题,系统查找金融体系存在的短板、漏洞,并采取有效应对举措逐一补齐、补好。

从金融的角度分析,郭新明总结了当前我国公共卫生体系建设存在的一些问题:

一是公共卫生投资不足。公共卫生投资主要来源于财政政策性专项拨款,很少有市场化投资方式参与。郭新明提供了一组数据——2019年,财政投向公共卫生领域的资金1.6万亿元,占GDP比重约1.7%,与中等收入国家(4.5%)、发达国家(7%)相比,都有较大差距。“在资金供给有限的情况下,公共卫生体系建设不可避免出现城乡之间、地区之间不均衡现象,集中表现为公共卫生基础设施水平的差距。此次肺炎疫情暴露出各地区在公共卫生应急投入、相关医疗物资既有储备、产能储备等均存在明显短板。”郭新明表示。他说,一些中小城市综合性医院感染病区建设难以应对大规模救治,且缺乏在突发情况下快速改变用途的能力,应急启动医疗机构分区诊疗实施比较困难,在医疗资源向新冠病毒感染者倾斜之后,其他非感染的重症急症患者救治能力明显不足。

二是卫生医疗机构融资授信存在诸多堵点。随着医疗体制改革的深入,药品加成取消,诊疗费用价格从严控制,医院收支结余逐步收窄,个别医院出现收不抵支现象。因此,银行普遍对医疗机构设置了较高的授信门槛。根据调研结果,郭新明观察到当前存在的不少问题,如一些全国性商业银行对卫生行业实行名单制管理,信贷客户须为二级甲等以上公立医疗机构,且已纳入医保定点医疗机构。他分析,从公立医院看,其事业单位性质决定了财务“收支两条线”的特征,即医疗类项目运营产生的收益需先行进入财政,再由财政拨付给医院使用,由于收入涉及财政,无法直接作为信贷还款来源,银行一般采取信用和保证方式授信,如医院无力还款,银行很难通过诉讼途径处置相关资产。从民营医院特别是基层诊疗机构看,此类机构普遍存在注册资本少、资产负债率较高、高水平专家医师不足等特点,卫生部门对其资质认定比较低,难以被纳入医保定点医疗机构范围。此外,担保方式增信在医疗机构获得银行授信过程中发挥的作用比较有限。根据《担保法》有关规定,医院的资产属公共福利设施,不得用于贷款抵押;而占据医疗机构资产比重较高的药品是有保质期且流动性极大的商品,难以作为抵质押担保物。

三是保险功能尚未充分发挥。保险既是用于资产配置的金融工具,也是公共安全管理中的一种市场化制度安排,在突发公共卫生事件的事前健康管理、事中防治救控、事后损失补偿、促进经济社会恢复正常水平等方面可发挥重要作用。郭新明认为,当前,保险参与突发公共卫生事件应急响应、风险预防、患者权益保障等领域深度远远不够,健康保险产品体系本身也亟须完善,特别是重大灾害保险、医生职业责任保险、健康养老保险等险种开发和普及力度还不够。“以此次肺炎疫情为例,不少保险公司推出了专属新冠肺炎保险保障计划产品,并通过卫生机构捐赠给抗击新冠肺炎疫情的一线医护人员。但类似的单一责任保险产品目前缺乏定价数据基础,为防止侵害消费者权益,监管部门尚不允许保险公司开发并投向市场。”他介绍说。


  切实发挥金融的重要作用  

金融政策是进行宏观调控的重要经济政策,也是实现资源有效配置、妥善应对风险的重要支撑。从长远看,郭新明明确提出,应根据我国实际,深化公共卫生服务供给侧改革,切实发挥金融的重要作用,提高我国金融体系支持公共卫生体系建设的能力。

一、加大公共卫生体系建设的金融支持力度。要维持平常时期公共卫生应急物资储备满足类似此次疫情的重大事件应急需要,会产生巨大的浪费,还是要尽力而为、量力而行,问题的关键在于应急物资的可持续生产能力。郭新明提出,可考虑按照“平战结合”的方式来增加公共卫生服务供给能力,包括增加民营卫生医疗机构、医疗床位等资源,以及鼓励卫生防疫产品生产企业保留维持生产线等。重要的是,这些供给能力在平时可以用于经营民用,产生的现金流可增强其自身维系的内在动力,在战时又可迅速征用,通过“藏能于民”构筑防控重大公共卫生灾害的有力屏障。

“考虑到此类供给能力在平时不能得到充分利用,造成一定的产能闲置在所难免,纯粹依靠市场化运作难以长期维系,为了鼓励社会资本进入,实现商业可持续,建议采取税费减免、财政贴息、专项再贷款等扶持救助政策,引导银行信贷进入公共卫生领域,降低医疗机构、卫生保障产品生产企业的经营成本。”郭新明说。

二、创新金融支持公共卫生体系建设的产品和服务方式。鼓励和引导社会资本参与发展医疗卫生事业。郭新明举例说,可运用政府和社会资本合作(PPP)模式在公共医疗领域开展基础设施和公共服务项目建设运营,引导金融机构为项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务,并联合银行、保险等机构开展银团贷款、委托贷款等融资业务。再如,可借鉴美国等国家公共设施资本证券化融资办法,把公立医疗机构基础设施建设信贷项目打包,将信贷资产信托给受托机构,由受托机构以资产支持证券的形式向投资机构发行受益证券,以实现风险分散。

三、发挥好保险在应对公共卫生事件中的保障功能。一是进一步完善人身险产品体系。短期内可通过扩展产品责任、取消免赔额、对特殊人群(医护人员)提供公益性质的保险产品等措施,为新型流行性疾病提供保险保障。长期应将各类人群、传染病及相关各类风险规范化地纳入保险范畴,丰富完善健康产品体系,解决好科学定价问题。二是针对传染病患者的医疗费用支付方式单一、保障机制尚不健全的现状,建议构建医保、财政、银行等多部门多元化的医疗费用保障机制,科学合理利用医疗资源。三是深度参与公共卫生体系应急处理。郭新明的建议是,要借鉴世界银行流行病保险机制,结合巨灾保险体系建设经验,建立“政府+市场”流行病专项保险机制,充分发挥保险在风险管理、定量分析方面的优势,提升流行病灾害事件响应能力。四是通过构建“保险+”生态圈促推医疗科技联动。引导保险机构利用自身在医疗科技方面的有效积累,以大数据分析为基础,与公共卫生机构协作,比如通过确诊病例快速定位密切接触者并绘制其行动轨迹、利用大数据在不同地区实现医疗资源和政府资源精准配置等。      






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