中国应对疫情的政策工具选择

作者:夏 乐 西班牙对外银行亚洲首席经济学家 日期:2020-05-18 11:43:17

  导读  

当前,中国的政策组合应充分吸取2008~2009年全球金融海啸时期的经验和教训,以财政政策主导,更多地通过精准滴灌,为在疫情中受到严重冲击的个人和企业纾困;同时,货币政策应予以配合,在降息方面可趋于保守,在流动性支持方面更积极。面对此次危机,既要防止大水漫灌,又要保证政策刺激的强度和资源配置的效率。


  正文  

新冠疫情的全球爆发正在对世界经济产生深刻变化。各国为抗击疫情出台的各种地区封锁和社交疏离措施,导致很多正常经济活动出现中断;同时,由于疫情引发的恐慌情绪也对金融市场稳定产生威胁。此次疫情在短期内对中国经济的冲击已经超过2008~2009年全球金融危机的水平——近期公布的2020年第一季度的经济增长为-6.8%,是中国改革开放以来首次出现的季度负增长。面临如此规模的经济冲击,中国需要采取货币政策和财政政策工具进行缓冲和调节,力争早日重新将经济推上正轨。


  财政政策应占主导地位  

财政政策应在此次对抗疫情冲击的过程中发挥更大作用,这主要是疫情冲击的性质决定的。

首先,新冠疫情对于不同行业部门的冲击程度存在很大的不同。对于航空、餐饮、娱乐、交通、零售等行业,疫情首先在短期内造成严重损失。其次,即便在复工复产逐步完成之后,由于疫情再次传播的隐忧,这些行业的恢复也将较为缓慢;对于制造业企业,复工复产后可迅速恢复生产能力,但巨大的外部不确定性可能让出口订单出现大起大落;对于信息传播等行业,则因疫情期人们社交疏离,会扩大用户群体和实现飞跃式发展。

这种冲击的不均衡性在近期公布的第一季度经济数字中得到很好的印证。数字显示,批发和零售业在第一季度按年同比负增长-17.8%;交通运输、仓储和邮政业同比负增长-14%;而住宿和餐饮业同比负增长更是达到-35%;就制造业而言,尽管第一季度同比负增长为-10.2%,但在复工复产深入之后,该行业生产能力恢复迅速,3月的工业产出值同比增长大幅收窄至-1.1%;就信息传输、软件和信息技术服务业来看,其第一季度呈现13.2% 的正增长,表明疫情对此行业冲击很小。

其次,疫情的爆发在短期内导致很多居民收入和企业营收中断,这是一种典型的流动性冲击。特别是在低收入群体中,这种冲击的严重性不可低估。在城市人口中,大量的进城务工人员和小商贩、小企业主并不能被现有的失业保险覆盖,疫情已经令很多从事相关服务行业的人员在2、3月中失去收入来源。如果不能及时为这些群体纾困,这种流动性冲击将会导致他们的收入受到永久性损害。如果不能及时得到财政的救助和补贴,很多人可能会被迫返乡,有些小企业和个人也会遭遇实质上的破产或背上沉重的债务包袱。

政府应当通过有序而有力的财政救助措施帮助以上受冲击群体度过难关,这不仅能够在短期内保证内部需求不至出现悬崖式下跌,更可避免在长期衍生更多社会与经济问题。


  短期增加财政赤字不可避免  

财政支出方面的措施,主要包括对特定行业的减税降费、增加政府民生支出、积极支持基建项目及出台产业引导政策(新基建)等。

当前,财政支出的重点应放在前两者,特别是增加民生支出。据观察,现在的民生支出力度与真实需求还相差尚远,因此有必要加速对受疫情影响较大的个人和家庭给予直接的财政补助。对于基建项目安排和产业引导政策,则应吸取2008~2009年刺激的教训,把握好刺激力度,充分利用市场机制而不是单纯依赖政府投资,同时也要有意识地与深层次调结构结合推进。

除把握措施方向和程度之外,还要充分利用地方政府的积极性。对于一些有条件的地方政府,应当积极鼓励其在不影响长期财政健康基础之上,善用财政资源促进经济复苏。我们已经看到一些地方政府通过向居民发放消费券的方式刺激当地消费,政府对于企业进行贷款担保和利息补贴。这些财政手段都可以因地制宜进行推广。

当前,财政政策的最大挑战是找到足够的资金来源以满足短期内大规模增加的支持需求。中央已经明确,未来将会通过发行特别国债、提高中央政府赤字占GDP比例以及扩大地方政府专项债的方式增加财政资源。假定中央财政赤字占GDP的比重从3%提高到4%,大概可增加约1万亿元的财政资源。同时,预计特别国债的发行规模可达到2万亿元,再加上地方政府专项债扩容1万亿~2万亿元的规模,整体财政刺激可在今年达到4万亿~5万亿元人民币的规模,对应GDP的5%左右。对于我国这样一个仍在中高速发展的经济体而言,这样的财政扩张幅度可以接受;如果有需要,还可以将财政刺激提高到更高水平。


  货币政策配合财政政策  

我国的货币政策框架在过去几年发生了深刻变化,之前以人民银行存、贷款基准利率为基石的政策框架已经逐渐转向利率走廊框架。但是同时,一些传统的货币政策工具并未退出,因此目前央行掌握的货币政策工具颇为繁杂。货币政策作为一种总量政策工具,并不是应对疫情冲击的最好选择,同时,我国货币政策目前还受到一些因素的制约。因此,货币政策需要与财政政策配合使用,方可最好地发挥其刺激经济的作用。

就利率工具而言,中央银行直接掌握或实质影响四种利率,LPR(贷款市场报价利率)、MLF(中期借贷便利)利率、公开市场操作利率及存款基准利率。目前来看,政策利率调整空间较有限。首先,存款基准利率的调整可降低银行资金成本,刺激银行更多放贷,但由于中国家庭大量金融财富以存款形式存在(据西南财经大学2016年的家庭财富调查,约50%的中国家庭金融财富是银行存款),在疫情时期降低存款基准利率而减少居民部门的财产性收入,不利于稳定消费和纾困。其次,其他的三种政策利率直接影响银行的贷款利率,如果降息幅度太大,一是有可能导致房地产市场泡沫死灰复燃; 二是银行由于不能相应调整资金成本,贷款意愿未必旺盛,反而可能因为银行利差的缩小而影响银行利润,甚至对金融稳定产生负面影响。

降低存款准备金率是中央银行传统的数量型货币政策工具之一,它可以通过提高货币乘数的方式,增加实体的货币供给,给企业外部融资现金流,应对短期的偿债压力。降准释放的流动性会压低银行短期资金成本,令银行更有动力去配置更多资产。不管是增加贷款,还是增加债券配置,都有利于扩大社会融资规模,达到信用扩张之目的。此外,降准这一工具可进行定向操作,能够鼓励对中小企业融资积极的银行在此业务方面更积极,在目前的情况下降准更为适合。

除降息降准之外,中国人民银行还可以使用其他的特别工具对冲经济下滑。近期,人民银行已经宣布增加5000亿再贷款和再贴现以支持经济复苏,在适当条件下,也可进一步加大规模。特别是再贷款的发放可以与地方政府的财政支持政策相配合,进一步降低银行在整个过程承担的风险,鼓励其大胆对实体经济进行融资。

人民银行已公布对2020年1月以来到期的贷款本金,给予中小企业一定期限的临时性延期还本安排;对于贷款利息,贷款付息日期最长可延至2020年6月30日,免收罚息。这种危机时期临时延迟还本付息的政策可以适当扩大到更大规模的企业以及进一步扩大到个人贷款。在近几个月,一些发达国家和地区如美国、英国和我国香港,对个人和企业延迟还本付息的安排一直在执行。危机时期的延迟还本付息政策带有更多财政补贴的色彩,有利于给予受到影响的企业和个人一定的缓冲机会,缓解其流动性压力,从而一定程度上支持消费和稳定投资。


  结语  

合理的政策组合安排可以帮助中国经济早日度过难关,就像对抗疫情一样,引领全球经济体早日实现复苏。面对全球疫情和经济衰退,当前的政策组合应该是财政为先、积极进取,货币政策配合财政政策。

在财政支出方面,重点应放在对企业的减税降费和保障民生支出方面。在增加基建和产业项目方面则既要有所作为,又要避免冒进,不走“大水漫灌—债务飙升—去杠杆”老路。

中国仍处于中高速发展时期,对于由疫情引发的暂时性债务升高有着相当的承受能力。在寻找财政资源方面则要多方入手,通过发行特别国债、提高中央政府赤字占GDP比例以及扩大地方政府专项债的方式满足支出的要求。

货币政策尤其是降息应适当审慎,没必要完全跟随发达国家非常规货币政策宽松的节奏;与此同时,流动性支持的措施应该更积极,一些与财政政策配合使用的政策可以发挥更大的作用。 






(作者为西班牙对外银行亚洲首席经济学家)






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