导读
随着金融业综合经营及金融控股公司的发展，金融控股公司监管立法也日益迫切，实行市场准入制、加强资本充足率监管、设置资产负债率要求、严格股权结构管理、明晰公司治理结构、增强金控整体风险管控和强化关联交易监管等。但这些监管制度的建立，还存在与现有监管机构及监管规定的协调与衔接等难点问题，需要监管立法机关统筹考量，加快立法进度，建立监管协同机制，制定配套细则，并运用监管科技手段，规范和促进金控健康发展，有效防范系统性金融风险。
正文
2019年1月3日至4日召开的中国人民银行（以下简称“央行”）工作会议，为央行新一年工作方向定调，其中重点之一是：继续推动实施防范化解重大风险攻坚战行动方案，稳定宏观杠杆率，推动出台金控监管办法，加快补齐金融监管短板。由此可见加强金控监管立法是维护金融稳定的必然要求，且十分紧迫。
2019年1月3日至4日召开的中国人民银行（以下简称“央行”）工作会议，为央行新一年工作方向定调，其中重点之一是：继续推动实施防范化解重大风险攻坚战行动方案，稳定宏观杠杆率，推动出台金控监管办法，加快补齐金融监管短板。由此可见加强金控监管立法是维护金融稳定的必然要求，且十分紧迫。
从国资金融企业现状看金控监管立法的必要性
国有金融企业是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要力量，加强金控监管是维护金融稳定的必然要求。
第一，从资产规模来看。据财政部汇总统计，截至2017年末，国有独资、控股、参股的金融企业和机构资产总额 241万亿元，负债217.3万亿元，净资产 23.7万亿元，分别占金融行业总资产、总负债和净资产的 81.3% 、81.2%和82.4%。其中，国家（含国有企业法人）共出资5.3万亿元，形成金融企业国有净资产16.2万亿元。
第二，从金融企业国有资产分布情况看。金融企业国有资产主要集中在金融企业集团，占比达到82.7%；其中，中央金融企业集团国有资产占全国金融企业集团国有资产的比重为 76.1%。
第三，从管理体制看。按照 “国家所有、分级管理”的原则，金融企业国有资产由中央和地方政府分别进行管理。
从中央金融企业国有资产的管理职责来看，根据职责分工,财政部、金融管理部门、国资委等多个部门和机构都直接或间接地参与管理。其中，财政部主要负责国有资产基础管理、绩效评价、薪酬管理、资本经营预算等监管职责，并代表国家对24家中央国有金融机构行使部分出资人代表职责。央行、金融监管部门除对下属企业负有国有资产监管职责外，还从行业角度承担一定的监管职责。国资委主要从中央企业下属各级金融子企业的产融结合、服务主业等角度履行国有资产监管职责。从地方金融企业国有资产的管理职责来看，地方财政部门、国资委、金融办等均不同程度参与本级国有金融资本管理，具体可分为六类，即地方政府授权财政部门、国资部门单独管理、金融办、国有资本运营公司单独管理，地方政府通过国资部门间接授权国有资本运营公司管理，地方财政、国资等部门对各自出资的金融机构分别进行管理。
2018年10月，全国人大常委会预算工委和财经委和发布《关于金融企业国有资产管理情况的调研报告》指出：过去几年，中国普遍存在过度金融化，各类资本对金融牌照的竞相追逐，以至于出现了普遍的追求大规模、全牌照、金控之路。如有资产管理公司原本定位为处理坏账和不良资产，实际上发展为金控，不仅没有提升资源配置效率，还带来偏离主业、恶性竞争等问题，形成大量潜在风险。对规模和速度的盲目追求，导致以创新为名的金融资产管理等业务无序发展。大量资金违规进入股市、债市或者以资产管理业务的形式套取高回报，不仅挤压了实体经济资金来源,一些金融机构还通过信托、基金、保险、券商等多重包装、多层嵌套赚取额外收益,进一步推高企业融资成本。人民银行《中国金融稳定报告（2018）》（以下简称《报告》）指出，一些金控野蛮生长、体量大、业务杂、关联风险高，监管缺失可能威胁经济和社会稳定。
金控监管立法的难点及对策
金控监管立法的背景
为规范和促进金控的健康发展，迫切需要立法建立相应的监管制度。2017年7月，第五次全国金融工作会议设立了国务院金融稳定发展委员会，明确提出金融的三项主要任务为：服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革。会议强调了金融和实体经济间密不可分的关系，在防范化解系统性金融风险方面，提出严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，强化金融机构防范风险主体责任，并由中国人民银行负责金控和金融集团的基本规则制定、监测分析和并表监管。这从管理体制上明确了央行是金控监管的主责机关，赋权央行制定金控管理办法。2018年4月出台的《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》提出，在准入上，明确企业投资金融机构的资质要求，在后续监管中，穿透到金融机构股东资质、入股资金来源、治理结构、关联交易等，以隔离实业和金融业的风险，防范风险跨业态跨机构传递。同时，“十三五”金融规划指出，严格限制和规范非金融企业投资金融机构，将产融结合纳入金融监管，从制度上隔离综合经营机构的实业板块与金融板块。据此，央行积极推动办法的制定，采取先试点、再立法的审慎方式推进。通过模拟试点方式逐步探索推进金控监管，积累经验，完善金控监管办法，使办法更加具有操作性。首批金控监管试点五家机构分别是招商局集团、蚂蚁金服、苏宁金融集团、上海国际集团和北京国有资本经营管理中心，主要是针对非金融企业控股的金控集团进行试点监管。这是由于非金融企业控股的金控集团，金融业和实业在此的交叉使其在金融风险传递中有着特殊的地位。
金控监管立法面临的难点
《报告》提出，金控监管应采取宏观审慎管理与微观审慎监管相结合的方式，按照实质重于形式原则，以并表监管为基础，对金控进行全面、持续、穿透监管，建立统筹监管机制，并赋予监管主体有效的监管手段。同时指出了监管的重点，如明确市场准入监管、加强资本充足率监管、设置资产负债率要求、严格股权结构管理、明晰公司治理结构、增强金控整体风险管控和强化关联交易监管等。这些监管思路和监管重点符合中国国情，对症下药。但在立法的具体操作上仍面临一系列问题。
风险隔离与综合经营。实施金控监管的重点是实现金融业务之间及金融与实业之间的风险隔离。金控内部不同的金融业务板块存在着风险跨行业、跨市场传递的可能，因此需要建立内部的防火墙以隔离这个风险。但如果将金控内部的业务完全隔离，难以实现业务的协同与发挥综合经营优势，则与金控设立的目的相悖。
准入制与现有金控现状。自2002年起我国金控数量持续增加，97家央企23家控制或参股金融机构，民营机构和互联网企业也大量控股或参股金融机构。据不完全统计各类型的金控公司达数千家，其控制或参股金融机构数量不等，有的多达数十家；股东又分央企、民企、地方国企、互联网企业等。
监管主体与监管对象。实施穿透式监管，监管对象包括即包括金控本身还包括金控股东即企业集团和金控所控制的企业。但如金控股东是央企，则其股东归国资委监管，而金控归央行监管，金控下属金融类公司由各自行业监管机关监管，央行与其他监管部门的监管职能如何协调、各自监管内容与范围都需要厘清。
信息披露与客户信息保密的限制。银行、保险、证券监管规定均要求金融机构对客户信息保密，而金控监管要求金控提供各类相关信息，包括客户信息，这需要在立法上考虑规定之间如何衔接。
资本充足性管理的适用性。金融业，如银行、证券、保险、信托等已实施资本充足性监管，而类金融及实业则没有。实业企业一般以资产负债率、资金流动性等财务指标判断企业风险承受力和财务状况，如何用这一指标衡量金控还需要进一步研究探讨。
金控整体的关联交易管理、风险管理与内控与行业监管规定的衔接。关联交易风险是金控普遍存在的风险。金控组织结构上的复杂性使得关联交易隐蔽性增强，投资者、债权人，甚至控股公司最高管理层都难以清楚了解公司内部各个成员之间的授权关系和管理责任，从而无法准确判断和衡量公司的整体风险。在分业监管的背景下，我国现行法律并没有对金控及其内部的关联交易进行系统、明确的规定，相关规定散见于公司法、商业银行法、证券法、信托法等法律及银保监会、证监会、财政部相关规章和规范性文件中。同时，金控监管要求金控层面应建立完善的风险治理架构和全面风险管理体系，包括风险管理指标体系、风险预警体系、流动性风险压力测试、风险管理治理体系，执行监管和股东对金控风险管控的要求，明晰股东、金控与成员企业风险管理的权责划分，提升风险应对能力。这必然面临如何统一金控关联交易的监管标准和监管口径问题。
监管内容与监管手段的匹配。要实现穿透式监管、功能监管和行为监管必须要运用科技手段，如何推动监管手段科学化、信息化，提高监管治理效能和监管的实时化是亟须同步研究解决的课题。
对策建议
第一，加快立法进度，尽快颁布实施。
使金控有法可依，有序规范发展。考虑到现实性、急迫性， 可先以人民银行规章形式颁布试行，待试行一段时间后再上升为行政法规或国家法律。同时，需要在立法层面加快推动修改《中国人民银行法》，在法律上确定由人民银行统筹监管系统重要金融机构和金控、重要金融基础设施、金融业综合统计的“三个统筹”职责，拟定金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度等职责。结合金融体制改革的方向，统筹修订和完善《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等金融领域重要法律，实现法律法规之间的衔接一致，强化综合监管和穿透式监管，遏制监管套利。制定配套细则，如《金融控股公司关联交易管理办法》，统一关联交易管理标准、口径，明确关联方定义及信息收集、识别等；细化资本充足性、风险内控管理等配套监管制度。
第二，建立监管协同机制，完善监管体系。
监管信息的不对称，造成金控监管空白与缺位，但如果金控监管过度，亦会造成重复监管、过度监管，甚至会重复处罚，抑制金控正常发展与创新。因此必须加强监管沟通协调，建立完善的协调机制；实行监管信息共享，提高监管效率和监管协同水平。
第三，加快建立监管信息系统。
综合运用大数据、人工智能等科技手段做实金控监管，夯实金控监管基础设施，实现金控监管科技信息化、智能化和可视化。重点围绕监测评估金控风险管理、防范不当关联交易、实现稳健性经营等关键内容，着力将金控监管系统建设成为金控监管信息综合平台、风险监管平台。掌握和分析金控基础信息（存款、保险、征信、反洗钱等）、金融统计信息、金融监管机构（银保监、证监、交易所等）、政府部门（财政、工商、 税务、公安、法院等）的相关信息，实现对前述信息的有效整合，帮助监管者及时发现某些违法违规行为的线索，对潜在的违法违规金融活动形成有效震慑；有效支持风险的早预警、早发现、早处置。
金控的健康发展有赖于法治的完善，监管立法的推进有利于进一步强化金控的公司治理与风险管理的监督，保障金控稳健经营，防范和化解系统性风险，促进我国金融业持续健康发展。
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