PPP促进中心的国际观察

稿源:当代金融家 | 作者:陈新平 日期:2015-06-08 16:13:32

2015年是真正的PPP元年。PPP来了 ,首要的是建章立制。PPP促进中心(PPP Units)是协助政府推进PPP发展的专门机构,也是PPP治理架构的重要组成部分。



▲PPP模式不仅涉及政府公共管理体制的变革,还涉及政府治理体系的创新,没有政府最高决策层的政治支持,这一模式很难推行与实施,PPP促进中心也很难发挥其应有的作用

 

 

十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神,为推进PPP建章立制工作注入了动力,也指明了方向。

 

自20世纪80年代开始,中国已有不少部门和领域的建设项目陆续地采用了PPP模式。在近30年的实践中,PPP既有快速发展期,也有徘徊不前的阶段。主要原因是:在中国,PPP不仅缺少战略发展规划,也没有统一的政策法规,更没有专门的机构进行协调管理。

 

目前,从各省公布的地方政府报告来看,全国有19个省市自治区将PPP写进了政府工作报告,“探索”、“鼓励”、“积极推广”PPP模式。而从项目落地看,2015年才是真正的PPP元年。PPP来了 ,首要的是建章立制。PPP促进中心(PPP Units)是协助政府推进PPP发展的专门机构,也是PPP治理架构的重要组成部分。

 

从国际视角看PPP促进中心
 

 

对于政府部门而言,经由PPP提供公共服务,不仅是一种融资手段创新,更是一种管理方式变革。在PPP模式下,公共服务的提供不再是政府部门的独家“专利”,而是由众多利益相关者(公共部门、私人部门、自愿者组织、公民等)协商共治的事务。实施与推进PPP,需要政府部门具备大量的专业知识和技能,而这又正是许多政府机构所欠缺的。通过设立PPP促进中心协助政府部门制定PPP框架政策、审查PPP项目质量、控制PPP项目风险等,是许多发达国家及不发达国家通行的做法,也是弥补其政府职能部门相关技能不足的可行办法。

 

在狭义上,PPP促进中心是指由主权国政府部门设立、旨在协助其促进及管理PPP业务的官方或半官方机构,主要职能是制订PPP政策,审查、监督PPP项目的实施,以及向其他政府采购部门提供技术支持与顾问服务,如:英国PPP促进中心(IUK);南非财政部PPP促进中心(South Africa’s National Treasury PPP Unit)等。

 

在推行PPP模式的国家,由其设立的PPP促进中心,大致分为三类:中央PPP促进中心、地方PPP促进中心、部门PPP促进中心等,它们对应的设立主体分别是:中央政府、地方政府,以及各级政府职能部门等。典型地,在联邦制国家,先有地方PPP促进中心,后有中央PPP促进中心,如澳大利亚、加拿大等;在单一制国家,大多情形则相反。在随后的行文中,不再作类别上的区分,而是将中央PPP促进中心作为研究的重点,除非另有说明,均以PPP促进中心代称“中央PPP促进中心”。

 

一般地,PPP促进中心具有以下几个主要特征。

 

专业性。PPP促进中心是为其他政府职能部门实施PPP项目提供指导或技术支持的专业机构,其本身并不属于政府采购机构。

 

普适性。PPP促进中心制定的政策、规则、标准化合同等,适用于各级政府(部门)实施的所有PPP项目(此特性在部分国家存在例外)

 

持续性。PPP促进中心在协助政府部门强化绩效意识、降低项目管理成本、提升技能等方面,具有持续性的责任。

 

变动性。随着时间的推移,PPP促进中心的职能需要做出不断地调整和优化。在PPP模式推行之初,PPP促进中心的主要任务集中在PPP政策指南的制定;PPP法律、监管框架的建立;PPP专业技能的培训;PPP试点项目的开展等。随着PPP模式的全面推广、PPP市场的逐渐成熟,PPP促进中心的工作重点将转向:设计更为完善的项目评估方法;确保项目实现应有的经济社会效益;等等。

 

 

因应政府PPP项目管理能力不足
 

 

 

在推行PPP模式的过程中,由于缺乏经验,各国均呈现出不同程度的政府“失灵”或体制性问题,所以,PPP促进中心一般是因应其政府PPP项目管理能力不足而设立的。

 

对PPP存在认识误区及激励不当

 

很多国家PPP运行的失败,部分原因可归咎于对PPP认识有误区。在实践之初,PPP会被视为减轻政府职能部门财政负担的手段,或规避中央政府财经纪律约束的工具。当事前不能对PPP项目成本及其风险进行清晰的界定,且又很容易转嫁至其他部门,各政府机构都会热衷于PPP项目。类似地,对于无须直接承担PPP项目风险的政府机构而言,它们也没有充分的动力去做尽职调查,以确保部分项目风险转移至私人部门。同时,与上述情形正相反的是,某些政府职能部门也可能根本没有采用PPP模式的意愿。在传统的公共服务提供模式下,政府职能部门可直接从事相关投资与管理工作,也能彰显其权力与影响力,而在PPP模式下,很多服务项目是由私人部门在公开竞争状态下实施的,减少了政府职能部门及其官员介入项目实施过程的机会,乃至寻租的机会,所以影响了推动PPP发展的积极性。

 

政府职能部门之间缺乏有效的协调

 

PPP政策一般是由中央政府制定的,其实施不仅涉及政府宏观经济管理部门(如:财政、规划等),还涉及具体的行业监管机构(如:道路、交通、水务、教育、卫生等)。如何让这些部门在PPP项目的开展上协调一致,是很多国家中央政府遇到的主要难题。由于相互间存在利益之争,各部门往往只负责经营自己的“一亩三分地”,与其他政府机构很少进行信息交换和合作。在相互推诿扯皮的情况下,从整个社会角度看,即使一个PPP项目很有益,但也很可能难以实施。如在水务行业,PPP项目的成功实施离不开财政部门与相应行业监管部门之间的充分合作。当项目靠收费不能完全弥补成本时,则需要财政部门提供相应的补贴。然而,在很多国家,对同一项目,收费政策与补贴政策是相互独立做出的。站在部门的立场上,负责水务定价的监管部门常会反对提价,认为应通过财政补贴以弥补项目收入的不足,而财政部门则会拒绝提供补贴,认为收入的不足应通过涨价来弥补。由于政府部门之间协调的失败,往往造成很多PPP项目不能最终实施。

 

政府职能部门缺少实施PPP的专业技能

 

实施PPP项目需要大量的专业知识和技能,而这正是许多国家政府(尤其是发展中国家政府)所缺少的。由于PPP关系的复杂性,其实施涉及众多的技术、法律、财务、环保等方面的专业知识;同时,由于PPP项目周期长达几十年,其间经历项目甑别、可行性研究、采购招标、合同签订、监督、再谈判等多个环节,均需要高度专业化的技能,而具体的政府采购部门并不完全具备这些方面的能力。

 

非规范性的制度导致PPP交易成本过高

 

在PPP机制不成熟的国家,由于PPP法律、政策框架、交易流程等制度不完善,使得很多PPP项目都是依据个案或“特事特办”(on an ad hoc basis)的方式而实施的,没有一个普遍可遵循的流程,导致公共部门与私人部门之间的交易成本居高不下,阻碍了PPP模式的推广与运用。相比较而言,在PPP机制成熟的国家,项目的实施都有现存的操作指南、标准化文本,以及规范化的流程可利用。标准化的文本(如合同文本)可以减少政府采购机构准备基础性文件的时间,同时,标准化文本的重复使用也可以减少政府花费在解释有关文件条款(如招标文书)上的时间,还可以减少政府采购部门与私人部门就有关文本(如合同文本)条款进行谈判的时间,因为私人部门从以前的合作中已经熟悉了相关文本的基本条款与内涵。另外,标准化的流程可以减少政府相关部门在项目审批环节的“寻租”空间,进而减少私人部门的交易成本。

 

PPP市场信息不对称

 

PPP市场不成熟还表现在私人部门(包括国内外)往往不能完全掌握PPP项目信息,或对相关项目风险存在误判,致使很多项目难以顺利开展。只有通过相应的制度安排,提高PPP项目信息的流动性与透明度,使得公共部门与私人部门拥有对称性的信息,才能推动PPP项目市场的发展。

 


实施PPP项目需要大量的专业知识和技能,而这正是许多国家政府(尤其是发展中国家政府)所缺少的。图为一码头上的施工现场

 

职能各异的PPP促进中心
 

 

不同国家所面临的政府“失灵”或体制性问题各不相同,所以,为解决这些问题而设立的PPP促进中心,也就职能各异。综合各国PPP促进中心所承担的职能,主要包括以下六个方面。

 

制定或协助政府制定PPP政策法规

 

制定PPP政策法规是建立PPP机制的一个关键性环节。完善的PPP政策法规可以为各级政府及其部门提供清晰的操作依据,告知其为什么、何时,以及如何开展PPP项目。在PPP政策法规的制订过程中,PPP促进中心可发挥其专业与支持作用。如英国财政部的PPP政策小组(为英国PPP促进中心IUK的组成部分)负责制定英国国家PPP政策指南,澳大利亚国家PPP促进中心(IA)负责制定联邦PPP操作指南等。由于制定PPP政策法规涉及很多复杂的技术性问题,要求起草者有很强的专业知识,例如,要熟悉PPP机制对国家财政可能形成的长期影响,以及影响的方式、路径等,还要能够设计出适当的项目风险分担方法,以使PPP项目具有“可贷性”(bankable)和“比较优势”(value for money)。同时,随着市场环境的变化及其他政策的变动,PPP政策也需要做出相应的调整,因此,制定PPP政策法规是一个连续的过程。在PPP初始政策框架建立后,PPP促进中心还将在PPP政策的完善过程中担负着重要的角色。

 

协调政府职能部门之间的关系

 

通常情况下,PPP促进中心是整个PPP政策框架的重要组成部分,在政府各职能部门之间起着不可或缺的协调作用。这种协调作用不仅能使PPP政策在各个政府职能部门、行业之间保持其连贯性,得到较好的执行,而且也能提高PPP项目的效益与效率。尤其是当一个国家的中央政府各部或地方政府都设立有自己的PPP促进中心(小组)时,中央PPP促进中心的协调作用就显得更为重要。例如,在爱尔兰,由爱尔兰中央PPP促进中心(Central PPP Unit)领导的一个部际PPP小组,实际上还承担了协调中央各部门PPP促进中心关系的职能。同时,不同层级政府之间的协调也很常见,特别是在联邦制国家。例如,在澳大利亚国家PPP促进中心(IA)成立之前,澳大利亚国家PPP论坛(The National Australian PPP Forum)已于2004年先期成立,其主要目的是在联邦、州,以及地方三级政府之间建立起一种PPP协调与合作机制。

 

审查PPP项目条件

 

确保合适的项目按正确的方式实施是PPP促进中心的一个重要职能。为了履行这一职能,PPP促进中心需要依据事前确定的标准,对项目在各个实施阶段的质量进行监督、检查,以及核验等。一般情况下,政府职能部门很容易忽视PPP项目对政府预算的长期影响,因此,对其实施的项目进行条件审查是十分必要的。如在南非,设立财政部PPP促进中心(中央PPP促进中心)的最初诱因是南非公共工程部提交的两个监狱拟建项目,南非财政部经过审查发现,尽管这两个项目通过PPP方式建设有其比较优势(相对传统的政府采购方式),但却存在财力上的困难。在很多欧洲国家,PPP促进中心都具有审查或批准PPP项目实施条件、控制项目质量的职能,另有部分国家的PPP促进中心具有独立审批或协助决策机构审批PPP项目的权力。由于每个国家的具体情况不同,其PPP促进中心在项目何种阶段具有何种审批权也是不同的。

 

制定标准化的项目流程

 

在项目周期的各个阶段,会有不同的法律或政府监管要求,尤其是在联邦制国家,不同州(省)还有专门的地方性法规要求。复杂及冗长的审批过程是导致公、私合作双方交易成本上升的重要原因。PPP促进中心可通过相应的方式将项目流程及其要求标准化,由此来降低交易成本,如制定格式化的文本、操作流程,以及最佳实践指引等。对于政府部门而言,标准化的项目流程可以减少项目审批、招标文件制作,以及与投标人谈判的时间。对于私人部门而言,通过事先了解标准化合同要求及PPP结构,可以减少随后合作中的一些不确定性,以及节省投标文件的制作时间。通过标准化流程,PPP促进中心还可帮助政府部门避免合同设计及管理中可能存在的缺陷。另外,由于标准化的项目流程可减少PPP项目实施周期中的不确定性,增强私人部门对PPP市场的信心,所以,也可以起到推动PPP发展的作用。

 

提供技术支持

 

在推行PPP模式的过程中,经常出现的问题是很多政府部门缺少适当及必要的技能。这些技能不只限于项目融资方面(如PPP项目比较优势评估、项目现金流折现率的确定等),更为重要地,还体现在能否正确理解PPP项目在政府长期规划中的定位、分析PPP项目对政府财政负担的影响,以及适当确定项目风险分担方式等方面。尽管有些专业性的工作可以委托私人顾问来完成,但政府部门也应具备一定的能力,能对私人顾问活动进行监督,以确保公共利益不受损害。PPP促进中心可以帮助政府部门达此目的,因为PPP促进中心本身就是专业化的机构,能够为公共部门提供必要的技术支持服务。目前,大多数国家的PPP促进中心都有向其政府部门提供技术支持的职能。上世纪90年代,PPP在葡萄牙的运行效果并不理想,主要原因是没有充分认识到PPP项目对政府财政负担的长期影响、项目采购程序僵化,以及项目风险没有实现最优化转移等。同时,政府部门缺少PPP项目评估及管理能力也是重要因素。作为PPP机制改革的组成部分,葡萄牙政府设立了中央PPP促进中心(Parpública SA),并赋予其控制PPP项目质量与向政府部门提供技术支持的职能。

 

推广PPP模式

 

PPP促进中心的设立本身就已向私人部门表明了一国政府在推广PPP模式上的态度,也是增强市场对政府PPP政策信任度的重要举措。由于私人部门对政府重点项目信息缺乏全面的了解或不够敏感,所以,PPP促进中心可作为政府项目信息的“集散中心”,定期公布相关项目信息。在推动PPP实践的过程中,无论是发达国家,还是发展中国家都将PPP促进中心作为增强私人部门兴趣的手段。如在比利时,弗兰德斯PPP知识中心(The Flemish PPP Knowledge Centre)的重要职能之一就是向私人部门提供PPP政策及项目信息;在加拿大,不列颠哥伦比亚省PPP促进中心(Partnership BC)也是私人部门获取PPP项目信息及机会的主要渠道;在菲律宾,中央PPP促进中心(Philippine Public-Private Partnership Centre)的主要职能是向潜在的投资者推介项目和提供项目信息。

 

PPP促进中心的设立模式
 

 

内置模式

 

内置模式是指在政府行政职能部门内增设一个新的业务单元,由其促进PPP发展的模式。对于开始引入PPP机制的国家(尤其是发展中国家),多数会采取这种模式设置PPP促进中心。在此模式下,PPP促进中心属于政府行政部门的组成部分,由于受人员编制的限制,PPP促进中心规模不可能太大,其业务的开展还需借助外部咨询顾问的支持,如,南非财政部PPP促进中心即属于此类型的机构。在该模式下,PPP促进中心行政隶属关系的确定非常重要,因为它是决定PPP促进中心能否成功发挥作用的关键因素,同时,也影响着PPP促进中心与其他政府职能部门沟通协调的能力。从国际实践来看,PPP促进中心的主管部门既有国家财政部门,也有国家经济规划部门,还有国家基础设施部门等,其中,大多数国家都选择财政部作为其PPP促进中心的主管部门。尤其是在PPP机制建立之初,以财政部作为主管部门,更易发挥PPP促进中心的组织协调能力。在各设立模式中,无论是采用内置于政府职能部门的模式,还是外设的模式,绝大多数PPP促进中心都需接受财政部门的领导或监管。如,英国PPP促进中心(IUK)、南非财政部PPP促进中心、法国PPP促进中心等均为各自国家财政部下辖的业务机构。另外,以公司形态设立的加拿大卑诗省PPP促进中心,其大股东就是卑诗省财政厅。即使是改组前的英国PPP促进中心(PUK),虽然采用公私合作的形式设立,但其运行仍要接受英国财政部的指导。

 

从逻辑关系上讲,政府职能部门的支出都需财政部的核准,同样,涉及公共工程支出的核准事项也不可能避开财政部“绕道”而行。因此,在财政部的统辖之下,PPP促进中心更易于与其他政府职能部门就PPP项目进行协调,促使它们将PPP模式纳入到各自的部门战略之中去。

 

外设模式

 

外设模式是指在政府行政职能部门之外设立一个新的机构,由其促进PPP发展的模式。在该模式下,PPP促进中心并不是政府行政职能部门的组成部分,它包括三种主要的情形:1)政府全资拥有的公司;2)合资设立的公司(即合伙模式,下面详细介绍);3)其他形式下的独立机构(如,韩国PPP促进中心——韩国基础设施投资管理中心PIMAC——隶属韩国战略发展研究院,但由财政部全额拨款)。

 

外设模式下的PPP促进中心,一般多为政府独资设立的公司,如加拿大卑诗省PPP促进中心(Partnership BC)、加拿大安大略省PPP促进中心(Infrastructure Ontario)等。其中,加拿大卑诗省PPP促进中心成立于2002年,该机构既不是一个政府部门工作小组,也不是政府职能部门的一个内设机构,而是根据《商业公司法》设立的、由卑诗省政府全资拥有的一家公司,其大股东是卑诗省财政厅。卑诗省PPP促进中心的组织管理架构包括:董事局、董事局主席、总裁及首席执行官、董事局秘书、审计与风险控制委员会,以及人力资源与管理委员会等。依照《卑诗省公营机构管理委员会治理结构指南及其信息披露准则》,卑诗省PPP促进中心应定期公布其经营管理信息。在成立之初,卑诗省PPP中心的运行经费是由政府全额拨款,而现在的运行成本大部分可以通过自身的业务收入来弥补。卑诗省PPP促进中心可以自我做出经费预算安排,负责制定自身的业务计划,以及管理自身的业务运营活动等。

 

合伙模式

 

合伙模式是指由政府与私人部门共同出资建立合伙公司,由其推动PPP发展的模式。合伙模式原则上属于外设模式一种特殊类型,只是其出资人除了政府部门之外,还有私人部门,其特殊性还表现在这类PPP促进中心本身就是一种公私伙伴关系。如,改组前的英国PPP促进中心(Partnerships UK,PUK)、德国PPP促进中心(Partnerships Germany)等都属此类型的机构。下面将重点介绍PUK的情况。

 

作为PPP促进中心,PUK本身就是一个公私合伙企业(Joint Venture),其中,私人资本占股51%,政府占股49%(中央政府与苏格兰地方政府分别约占45%、4%)。由于在整体上私人部门所占股权比例高于政府部门,所以从股权结构上看,它是一个私人性质的企业。在国际上,尽管也有不少国家的PPP促进中心是以公司形式存在的,但一般都是政府全资拥有的公司。因此,就股权结构的特殊性而言,PUK至今仍是一项制度创新。PUK股权结构设计的初衷在于是使其保有私人部门决策的灵活性,其投资与经营活动并不必然地要获得政府的批准。但PUK的这种股权结构也曾引起人们的忧虑:它的业务活动是否会偏离政府设定的政策目标?公共部门股东与私人部门股东之间潜在的利益冲突能否得到有效地解决?为此,设计者们又在PUK的治理结构中嵌入了一个“治理夹层”(additional layer of governance)—— 顾问委员会(Advisory Council)。该顾问委员会全部由来自公共部门的官员组成,并由财政部主持其工作。同时,还对PUK及其股东的权力作了相应的限制:如PUK不能以追求利润最大化为目的,也不得向其股东分红;PUK的股东不能改变合伙企业的既定政策目标;私人部门股东不能从本企业或机构向PUK董事会任命和委派董事。需要注意的是,PUK始终是英国政府而非私人部门创设的机构,必须贯彻政府的政策意图,这也是它存在的必要前提。私人部门股东参股PUK的初衷也不是从中获取短期的财务收益,而是要帮助政府以最有效的方式加速英国基础设施的更新及扩建进程,最终从整个英国商业经营环境的改善中获得长期收益。2009年12月,英国财政部决定在整合PUK、财政部PPP政策小组(Treasury PPP Policy Team)、财政部基础设施融资中心(TIFU)等机构职能的基础上,设立新的英国PPP促进中心(IUK)。同时,PUK终止运行。与具有企业性质的PUK不同的是,IUK是隶属财政部企业与发展局的一个职能部门。

 

除了上述三种主要的模式外,还有一些国家(如乌拉圭、秘鲁等)通过专门的立法,设立“投资促进局”来承担PPP促进中心的职能。另有一些国家(牙买加、墨西哥)则是通过国家开发银行来履行其PPP促进中心职能的。

 


只有通过相应的制度安排,提高PPP项目信息的流动性与透明度,使得公共部门与私人部门拥有对称性的信息,才能推动PPP项目市场的发展。图为2015年1月2日正在杭长线上高速运行的高铁列车。高铁这一代表中国速度的时代列车,及大地改善了中国甚至世界各国人民的出行方式和环境,是对世界铁路建设的一个巨大贡献

 

PPP促进中心的国际经验
 

 

对于已设立PPP促进中心的国家,有些运行得很成功,如,英国、澳大利亚、加拿大,以及南非等;但也有些并没能有效地履行其既定的职能,如:孟加拉、菲律宾、牙买加等。实践表明,PPP促进中心运行成功与否取决于很多因素,如:政治环境、政府行政效率、PPP机制设计等。综合发达国家与发展中国家PPP促进中心运行经历,可获得到以下经验及启示。

 

高层政治支持是PPP促进中心成功运行的关键

 

PPP模式的产生是现代政府职能转变的一个重要标志,也是实践“新公共管理理论”的工具。一般而言,基础设施属于公共品或准公共品,需要由政府来承担供应之责,但其提供方式有传统模式与PPP模式之分。在传统模式下,政府直接负责基础设施的建设事宜,并集建设、运营、管理等职能于一身。在PPP模式下,政府将部分基础设施的建设、运营、维护等职能转移至私人部门,不再直接插手其过程。取而代之的是,政府在保留基础设施建设总体规划、需求评估、项目审批、质量控制等管理职能的同时,强化了对基础设施建设、运营过程的监管。从各国的实践来看,PPP模式不仅涉及政府公共管理体制的变革,还涉及政府治理体系的创新,没有政府最高决策层的政治支持,这一模式很难推行与实施,PPP促进中心也很难发挥其应有的作用。

 

毫无疑问,PPP模式实施最为成功的国家当属英国,这与英国是“新公共管理”运动的发起者有着直接的关系。在“新公共管理”运动中,撒切尔夫人启动了英国国有企业的私有化进程。但在随后过度的私有化进程中,右翼政党推行的私有化政策遭到了英国左翼政治势力的反对。在左、右政治派别的相互论战中,英国中立派政治势力提出了支持PPP概念的主张。作为公共产品或服务的提供方式,PPP处于纯公共部门供应者与纯私人部门供应者之间。可见,PPP是英国各派政治势力相互妥协的产物,也就不难理解PPP模式能在英国成功推行与其PPP促进中心能发挥积极作用的原因。

 

相反,在PPP模式得不到强力支持的国家,PPP促进中心也不容很好地发挥作用。如,在孟加拉国,成立于1999年的基础设施投资促进中心(Infrastructure Investment Facilitation Center,IIFC)就是该国促进PPP发展的专业机构。IIFC的主要职能是为公、私部门提供政策及顾问服务,尽管相对其他政府职能部门有着较高的专业技能,但IIFC的实际作用却十分有限,主要原因是IIFC缺乏相应的权力,如其制定的PPP操作指南并不具备强制执行力,相关政府职能部门可采用,也可不采用。另一个反映政治支持对PPP促进中心影响的例子是菲律宾。20世纪80年代末、90年代初,菲律宾电力行业投资严重不足,电力供应日趋紧张,为了缓解压力,菲律宾政府开始推行PPP模式,吸引私人资本进入电力领域。为了推动PPP的发展,菲律宾政府在总统办公室之下专设了PPP促进中心(BOT中心)。菲律宾PPP促进中心的主要职能是向其他政府职能部门提供技术支持,以及监督PPP项目的实施。菲律宾PPP促进中心的作用及影响在拉莫斯总统执政时期达到顶峰。随着电力供应紧张压力的趋缓,以及政府机构的重组,菲律宾PPP促进中心最终由总统办公室划归菲律宾贸易与工业部管辖,从此,地位日渐式微。

 

高效的政府管理体制是PPP促进中心有效运转的基础

 

在一个国家,如果希望PPP促进中心能够实现既定的目标或有效履行职责,那么,其整个政府行政管理框架也应是高效率的。符合逻辑推理的是,在一个大部分政府行政机构效率低下的国家,任何新设的政府机构也可能是低效的。

 

尽管这是一个看似简单的推理,但这种结论的重要意义则是:在一个效率普遍低下的政府框架中,PPP促进中心不可能成为“效率孤岛”(islands of excellence)。因此,低效率的政府也难以建立起高效的PPP促进中心,因为影响其他政府部门运行效率的因素同样会影响到PPP促进中心的运行效率。孟加拉、菲律宾、牙买加等国家的PPP促进中心之所以效率不高,与这几个国家政府治理指数低有着关联关系。如果一国政府想通过组建PPP促进中心推行PPP模式,其现有的政府部门又因效率低下而不能胜任此项工作,那么,就需要评估新设机构能否做得更好。否则,就应考虑重组现有的政府部门或延伸效率相对较高部门的职能,由其承担PPP中心的角色。

 

PPP项目程序透明、公开竞争是PPP促进中心发挥积极作用的保障

 

程序透明与公开竞争是PPP机制的重要特征。虽然PPP项目的采购招标过程不够透明或缺乏竞争,并不一定会产生腐败,但会引起社会公众的疑虑。透明与公开竞争可使腐败问题不易发生。如果在基础设施或公共工程的建设中普遍存在腐败现象,那么,PPP促进中心的存在也不能保证改变这种现状,因为腐蚀其他政府机构的因素同样也会腐蚀PPP促进中心。

 

政府职能部门之间的合作是PPP促进中心发挥作用的必要条件

 

在实施PPP的过程中,政府各职能部门之间需要就相关事宜进行有效的沟通与协调,并形成原则性的意见,保证PPP促进中心能获得必要的信息,使其能对项目质量做出正确的判断,承担起质量“把关者”的角色,也为PPP促进中心在政府职能部门之间发挥技术性协调作用奠定必要的基础。否则,即使PPP促进中心被赋予了项目监督权,甚至审批权,也不能保证它能阻止劣质的PPP项目。同样,如果其他政府部门不愿意让渡对项目的部分控制权与管理权,PPP促进中心也不能有效地起到推动PPP发展的作用。在此情况下,PPP促进中心的设立不仅不能减少政府部门之间的扯皮问题,而且还可能加重问题的复杂性。只有完善政府部门相互间的协作关系,才能减少PPP项目的交易成本,为PPP促进中心发挥应有的作用提供必要的条件。

 

PPP促进中心职能的界定没有统一的模式

 

PPP促进中心的职能是依据各国政府在推行PPP过程中存在的体制性失灵问题而界定的。一般而言,在推动PPP发展的过程中,政府应负有的主要职责包括:PPP政策与战略的制定;项目的筛选;项目可行性的分析;PPP交易的管理;PPP合同的管理与实施监督等。但这些职责往往因为各种体制性问题而不能有效地履行,如:激励措施不当、政府各部门之间缺少协调性、专业技能不足、市场交易成本过高,以及信息不对称等。由于每个国家的具体问题不同,所以,为解决相应问题而设立的PPP促进中心,在职能上也不相同。尽管各国PPP促进中心的职能不完全相同,但在向项目实施机构提供技术支持及政策指导两个方面却有着很大的“交集”。

 

各国PPP促进中心的职能除了在内涵方面有所差异外,还在职能所覆盖的空间范围上存在差异。特别是中央PPP促进中心的相关职能是否延伸至地方(省、州或市)政府所实施的PPP项目,大多数情况下是依据一个国家的法律及政府组成形式而定。一般而言,如果地方政府的PPP项目获得了中央政府资金的支持,那么,对其项目进行监管是必要的。当然,这也要需要考虑中央PPP促进中心可用的资源及管理成本。一些国家中央PPP促进中心只对一定规模以上的地方政府项目实施质量监控,如在菲律宾,2亿菲律宾比索以上的市政PPP项目需要获得国家的核准。

 

PPP促进中心的权力需与其履行的职能相匹配

 

国际经验表明,如果PPP促进中心的职能仅仅是限定在向PPP项目实施机构提供技术支持或顾问服务,那么,不需要赋予其任何行政权力。反之,如果让其履行项目质量控制或“把关者”的责任,那么,就需要赋予其一定的项目否决权或审批权,只有这样才能控制PPP项目的质量。赋予PPP促进中心上述权力的最简单办法就是将其归于有相应行政监管权的部门管辖,如英国、南非,以及澳大利亚的维多利亚州等,都将其PPP促进中心置于财政部(厅)的管辖之下。

 

PPP促进中心大多数隶属财政部或由其监管

 

PPP促进中心设立有内置、外设,以及合伙三类主要的模式,在行政隶属、领导或监管关系上,大致也可分为三类:一是直接隶属财政部或由其管辖;二是隶属政府其他行政管理部门(规划部门、基础设施部门等);三是隶属政府内阁办公室或专门的委员会等。其中,以第一类隶属关系为主流模式。在国际上,运行效率比较高的PPP促进中心也大多隶属于相关国家的财政部,如:英国、南非等国设立的PPP促进中心。其主要原因在于,财政部属于国家宏观经济管理部门,也是较为强势的部门,相对其他政府职能部门,其执行力更为有效。一般地,在实施PPP的过程中,其他政府职能部门都需要与财政部打交道,因为PPP项目会形成直接的财政负担或隐性的政府债务,所以,在项目周期的各个阶段需报请财政部的审批或核准。

 

同时,控制国家债务风险或财政风险也是财政部的重要职责,所以,它比其他政府职能部门更有动力去控制PPP项目风险,以确保公共利益的实现。而其他政府职能部门在规划PPP项目时,首先会把如何履行本部门职责放在第一位,其次才会去考虑PPP项目的成本及风险问题。因此,将PPP促进中心置于财政部的管辖之下,有利于贯彻以下三个原则:1)项目的可负担性原则;2)风险转移的最优化原则;3)社会经济效益的最大化原则。

 


PPP部际协调委员会

 

中国PPP促进中心基本框架设计
 

 

PPP促进中心是整个PPP体制框架的重要组成部分,通过PPP促进中心在政府组织架构内组建一支专业性的团队,有利于提升政府部门规划、筛选、审核、监管PPP项目的能力。下文就中国中央政府设立PPP促进中心的基本框架提出初步建议。

 

设立模式

 

在国际上,PPP促进中心以何种模式设立,主要由其实际运行的环境及政策目标而定。内置模式主要侧重赋予PPP促进中心在政策制订、项目审批,以及监督等方面更多的职权,而外设及合伙模式主要侧重赋予PPP促进中心在业务运营、人员管理上的更大灵活性。但这三类设立模式均不符合中国的国情,因为在中国重大基础设施项目(如能源、交通、国防、住房等)的审批权并不在财政部,除了国家发改委掌握绝大多项目审批权外,每个政府职能部门都有相应的权力。

 

基于这种现实,PPP促进中心架构的设立应另辟蹊径。PPP本身就是一种公共管理体制创新,其推广与应用需要对政府各个部门的管理职能作出调整,也需要它们让渡部分传统管理模式下的权力,更需要政府最高决策层的支持。所以,PPP促进中心的设计不是简单地在财政部的管辖之下新增一个业务机构,而是要设计一个多层级的治理结构。即在国务院设立PPP部际协调委员会(PPP Inter-Ministerial Committee,PPPIMC),以示中央政府对PPP模式的重视与支持。然后在财政部内设PPP促进中心,以其作为PPPIMC的执行机构及秘书处,同时对PPPIMC及财政部负责。PPPIMC的主要职能是在制定国家PPP政策框架、法律法规、发展战略等的过程中,征询政府各职能部门意见,协调各利益相关方关系,指导、监督PPP促进中心的工作。另外,为了完善PPP促进中心的治理结构,设立PPP顾问委员会,由来自国内外公、私部门,以及国际金融机构的专家组成,对PPP促进中心提供智力支持。同时,设立财政部PPP政策小组,与PPP促进中心共同履行相关职能(PPP促进中心的治理结构见下图)。

 

职能定位

 

按照前述设计,中国PPP治理框架体系包括:PPP部际协调委员会、财政部PPP政策小组、PPP促进中心,以及PPP顾问委员会等。其中,PPP部际协调委员会的职能前面已经予以界定。这里需要明确后三者的职能。

 

财政部PPP政策小组的主要职能包括:拟订PPP法律法规、制订PPP监管框架、制定PPP操作指南,以及审批PPP项目(具体包括:项目可行性报告的审批、招标文件的核准、合同的审批、项目再谈判的核准)等;

 

PPP促进中心的主要职能包括:

 

技术支持职能。一是向财政部PPP政策小组提供技术帮助,如协助制订PPP监管框架、PPP操作指南,以及制定标准合同文本等;二是向具体的项目采购机构提供技术帮助,如在项目周期中的以下环节向采购机构提供帮助:项目筛选、可行性报告编写、外部顾问的聘请、合同谈判、融资协议起草、合同签订、合同管理,以及项目实施等。

 

项目评估与审查职能。这项职能也主要是为财政部PPP政策小组提供支持服务,是在项目开发环节就项目采购机构送审的各项材料进行合规性评估与审查,为财政部PPP政策小组审批项目提供参考意见。

 

项目监督职能。主要是在项目的实施环节对私人部门是否按照合同规定履行了自己的职责。

 

市场推广职能。主要包括提高市场对PPP概念、模式的认识,推广国外成功的经验,以及提供技能培训等。

 

需要说明的是,之所以将项目审批职能与技术支持职能分别赋予财政部PPP政策小组与PPP促进中心,是因为这两个职能之间存在一定的冲突。如果将这两项职能同时赋予PPP促进中心,且以PPP项目规模及数量考评PPP促进中心绩效的情况下,那么,PPP促进中心会倾向有更多的项目以PPP的形式开展,很可能在项目质量控制及审批方面放松要求。显然,这与其审批职能会产生冲突。

 

PPP顾问委员会主要是利用其成员来源广泛地特点,向PPP促进中心提供各类建议、反馈市场意见,以及推荐国际成功经验等。

 

权力范围

 

PPP促进中心评估、审查的项目范围涵盖:所有中央政府职能部门开展的PPP项目;投资在一定规模(如1亿元人民币)以上的地方政府PPP项目。同时,投资在一定规模(如1亿元人民币)以下的地方政府PPP项目须备案。

 

运行经费

 

在国际上,PPP促进中心的运行经费主要有三种来源:财政全额拨款;收费;财政拨款加收费。凡PPP促进中心采取内置模式设立,都是通过财政全额拨款的方式提供运行经费的。而少数以外设模式(包括合伙模式)建立的PPP促进中心,则通过向服务对象(政府采购机构)收取费用的方式维持运行。第三种经费提供方式采用得更少。大多数国家的PPP促进中心都具有政策制定及PPP项目审批职能,而收费与审批之间存在着利益冲突,所以,PPP促进中心运行经费以财政拨款者居多。在中国推行PPP模式之初,为了避免收费与项目审批之间的冲突,更为了激励政府职能部门利用PPP模式提供公共服务,也应采用财政拨款的方式向PPP促进中心提供运行经费。

 

人员聘用

 

PPP促进中心在聘用人员时,需要考虑:人员数量、专业要求、人员来源等几个因素。首先,在人员数量上,PPP促进中心履行的职能越多,需要的人数就越多;职能覆盖的范围越大(涉及中央政府与地方政府实施的PPP项目),需要的人员也越多。同时,PPP市场越成熟,各个政府职能部门经验越丰富,需要的人员就越少。其次,在专业要求上,一个经验丰富的团队需要具备以下各个方面的专业人才:经济、财政、融资、法规、行政、管理、谈判、技术、培训、采购等。最后,在人员构成方面,应采取专职加借调的方式。由于推广PPP模式之初,很多方面都在实践摸索之中,不可能立刻聘用大量的人员,专职人数应以15~20个为宜,其他所需人员应通过借调的方式解决。借调人员可从公共部门、私人部门,其他社会组织选取,其优势就是在短期内能迅速将大量专业人才注入到PPP促进中心,为培养专职人员技能提供条件。

 

(作者单位为财政部财政科学研究所,本文原标题为《PPP促进中心的国际观察——PPP来了,首要的是建章立制》,连载于《当代金融家》杂志2015年第3期、第4期、第5期

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