唐双宁:十个金融监管思路的形成过程

稿源:当代金融家 | 作者:汗青 日期:2015-04-02 11:46:34

本文系唐双宁2009年1月接受中国金融网专访的文章,他回顾了十个金融监管思路的出台背景和形成过程。

唐双宁-当代金融家
  2007年的一次金融论坛上,在其他人循规蹈矩般地就金融问题讲完后,轮到唐双宁演讲,熟料唐双宁却朗读了一篇自己的散文《金融如水》,以至全场掌声不息,后被数百网站转载,且在社会不胫而走,至今仍时时有人提起。
  
  提起唐双宁,他的“狂草”、他的“豪放诗词”,世所公认。对唐双宁的采访心仪已久,最早可以追溯到2004年唐双宁在北大的一次演讲,在与学子们一道不断鼓掌的同时,就下决心追踪这个人物,并为此还温习了一些金融、书法、文学、历史、哲学知识……以免采访时的尴尬。但几乎四、五年的时间,无论是电话、传真预约,还是熟人邀请,都未如愿。一次偶然的机会,我托人将几年的夙愿向唐双宁做了倾述而打动了他,新年伊始的一个周末,他同我做了一番长谈,这里仅就一些监管理论的出台背景记叙如下。

中国的银行业监管经历了“四个阶段”
  提起中国的银行业监管,唐双宁把它的发展历程划分为四个阶段:即1984年-1993年的起步阶段、1993年-1997年的职能转换阶段、1997年-2003年的体制探索阶段以及2003年至今的分业监管阶段。
  按照唐的定义,所谓银行监管,就是“一个国家的银行监管当局以法律法规为依据,对银行业机构进行监督管理的行为”。按这个定义,1984年以前,我国是“大一统”的银行体制,没有监管当局,没有监管对象,也没有监管的法律法规,因此也就没有现代意义上的银行监管。1984年,中国人民银行开始行使中央银行职能,从中国人民银行中分设出中国工商银行,加上原来行使外汇管理职能的中国银行、原隶属于财政部的中国人民建设银行以及刚刚恢复建立的中国农业银行,共同组成了专业银行体系。同时,颁布了银行管理条例,对中央银行和专业银行的关系进行界定,即领导、管理、监督、稽核、协调十个字。从此,“银行监管”的概念开始出现。
  在1984年-1993年银行监管起步阶段,当时我国的经济体制仍然是以计划经济为主,经济工作的目标仍然是以速度为主,经济管理的方式仍然是以粗放经营为主。这些反映到银行工作中,就表现为人民银行的工作主要以货币政策为主,货币政策工作又主要以分配贷款规模为主。唐双宁说:“如同以前我们买东西,光有钱不行,还要有票证;那时银行光有资金还不能贷款,还需要有贷款规模”。而那时的监管工作主要以市场准入为主,主要是批机构、批债券、批股票。
  1993年,针对以房地产热、股票热为特征的泡沫经济,中央发布了一个6号文件,颁布了十五条宏观调控的措施,其中有十二条是金融方面的。在组织领导上,朱镕基同志作为常务副总理兼任人民银行行长,提出了解决泡沫经济的治理整顿措施,包括约法三章、四项检查,等等。从此,中国银行业监管进入了职能转换阶段。作为中央银行的人民银行,当时最响亮的口号就是“职能转换”。
  到1997年,银行业监管进入体制探索阶段。在此之前,银行监管工作以治标为主。从1997年开始,以第一次全国金融工作会议的召开为标志,银行监管工作进入了治本阶段,即研究如何设计新的监管体制问题。这个阶段,主要进行了两项较大的体制改革,一是升格证监会、成立保监会,负责对证券业、保险业的监管,人民银行专司对银行业、信托业的监管;二是人民银行自身机构进行改革,原有省分行被撤销,改设9个分行,俗称大区行。
  对大区行改革有很多质疑。但唐双宁认为不管怎样看,“当时的出发点还是对加强金融监管进行体制的探索,防止地方干预”。“不过,当时操作中存在两个错位:第一,地方政府的干预,主要是对商业银行贷款进行干预,但当时没有对商业银行的体制进行改革,改的却是人民银行的体制;第二,干预贷款的地方政府主要是县级政府,地、市级政府也有干预的问题,而省级政府的政策水平还是比较高的,对金融工作提出一些政策建议,不应被认为是干预,但那次却是对人民银行的省级机构进行了改革,地、县级机构没改”。“但不管怎样,当时的出发点还是为了探索一个合理的监管体制”。
  2003年至今为第四阶段,即分业监管阶段。2003年4月26日,十届全国人大二次会议通过了《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职能的决定》。4月28日,银监会挂牌,正式形成了目前的“一行三会”的监管体制。
  监管四个阶段的划分,使我们看到了我国金融监管体系形成的清晰脉络,更让人体味到金融监管工作走到今天的“不易”。

监管工作中的“十个统一”
  过去的银行监管,主要监管银行境内的业务、表内的业务、本币业务,但随着银行业务的发展,出现了境外业务、表外业务、外币业务。所以“我们在1999年提出了监管工作的三个统一”,即境内外、表内外、本外币的统一。由这“三个统一”后来又发展为“十个统一”。
  唐双宁说,最早提出监管工作“十个统一”是2000年在海南召开的一次外资银行监管会议上,他提出“包括在监管范围上,要实现本外币、表内外、境内外监管的统一;在监管过程上,要实现市场准入、风险防范、市场退出的统一;在监管方式上,要实现非现场监管与现场监管的统一;在监管内容上,要实现合规监管与风险监管的统一;在监管标准上,要实现安全性、流动性、效益性的统一;在监管方法上,要实现定性监管与定量监管的统一;在监管资源配置上,要实现重点监管与全面监管的统一;在监管手段上,要实现治标监管与治本监管的统一;在监管着眼点上,要实现中国国情与国际惯例的统一;在监管的最终目标上,要实现加强监管与支持经济发展和社会稳定的统一。
  这“十个统一”公开见诸于文字是在2003年。湖南银监局、长沙证监办和武汉保监办组织人员联合编着了《金融监管理论与实务》一书,请唐双宁作序,他将“十个统一”的监管工作思路写入其中。
  有专家认为,唐双宁的“十统一论”是依据中国国情和当时的历史条件对中国银行业监管思路的准确概括和总结,对指导实践具有重要的理论意义。

国有银行改革“三段论”
  在银行业的改革中,国有银行的改革最关键,也最令人关注。
  唐双宁将国有商业银行改革划分为三个阶段,即国家专业银行改革阶段、国有独资商业银行改革阶段以及国家控股的股份制商业银行改革阶段。
  唐双宁认为,1984年-1994年是国家专业银行改革阶段。1984年,从中国人民银行中分设出工商银行,加上农业银行、中国银行、建设银行,这四家银行成为国家专业银行,人民银行则专门行使中央银行职能,由此中国形成了各司其职的二元银行体制。
  1994年-2003年是国有独资商业银行改革阶段。以1994年成立三家政策性银行,实现政策性金融与商业性金融的分离,1995年颁布实施《商业银行法》为标志,四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行。
  2004年,国家控股的股份制商业银行改革开始启动。以选择中行、建行进行股份制改革试点,并动用450亿美元外汇储备注资为标志,国有商业银行改革进入国家控股的股份制商业银行改革阶段。
  唐双宁将第三阶段的改革又分为三个步骤:一是财务重组,即在国家政策的扶持下消化历史包袱,改善财务状况;二是公司治理改革,即根据现代银行制度的要求,并借鉴国际先进经验,对银行的经营管理体制和内部运行机制进行改造;三是资本市场上市,即通过在境内外资本市场上市以进一步改善股权结构,直接接受资本市场的监督和检验。按唐双宁的说法这三个步骤各自的特点是,财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础,公司治理改革是国有商业银行股份制改革的核心和关键,资本市场上市是国有商业银行股份制改革的深化和升华。
  国有银行改革三个阶段的特点及其相互关系是:前两个阶段以治标为主,兼顾治本,并为下一阶段的改革奠定基础;第三个阶段在前两个阶段的基础上进行,改革以治本为主,标本兼治。按最近唐接受《金融时报》的采访所答,唐又将第三个阶段的改革分为“三年铺垫、三年论证、三年操作、三年巩固”。他说:“那不过是又一个角度罢了。”

监管理念“四维论”
  银行业监管中有一个十分流行的说法:“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。人们将其称为新的监管理念,又称银行监管“四维论”。
  2000年,唐双宁最初在一次小范围的内部会议上提出了这个“四维论”。接着2001年在京西宾馆召开的国有银行监管会议上又正式提出来并进一步系统践行。到2003年银监会成立之际,刘明康主席同唐双宁商量工作,凭借他的丰富经验,立即认同这一监管理念。于是银行监管“四维论”就成为了银监会的监管理念,一直延续到今天。
  “管法人”主要是针对过去监管职责都是按行政层级设定的,造成人民银行总行监管商业银行总行,人民银行省分行监管商业银行省分行,人民银行县支行监管商业银行县支行。有人管头,有人管脚,将一个完整的法人人为地割裂开来。但是,商业银行是一个统一的法人,不良贷款率、资本充足率、拨备覆盖率等指标都是通过法人体现的。所以,要加强对银行机构法人的监管。
  “管风险”,唐双宁对银行“风险”的定义是“银行业金融机构在经营中发生损失的可能性”。提出“管风险”的理念主要是针对过去“合规监管”而言的,过去的“合规监管”主要是管“超贷款规模”等问题,那是计划经济时代的做法,而银行监管的本质要求应当是“管风险”,而当时又主要指信用风险即不良贷款,当然今天也包括市场风险、操作风险等等。
  “管内控”,“内控就是银行业机构防范风险的内部组织管理体系和内在积极性”。内因是事物变化的根据,外因是事物变化的条件,外因通过内因而起作用。“医生医术再高明,开出的药再好,倘若病人不吃,病也不会好”。“所以,一定要调动银行业机构防范风险的内在积极性”。唐双宁如是说。
  “提高透明度”,就是要加强信息披露。由于银行监管力量有限,加强信息披露可以起到社会监管的作用,促进银行的经营和监管在“阳光下”进行。
  银行监管“四维论”可以说目前在银行业家喻户晓,了解了它的来龙去脉,可有助于我们更好地做好银行监管工作。

银行业引进战略投资者的“五项原则”和“五条标准”
  国有商业银行改革中,如何引进战略投资者是业内十分关心的问题,也是争论最多的一个话题。时任银监会副主席的唐双宁曾经对战略投资者进行定义,并提出了战略投资者的“五项原则”和“五个标准”。
  他认为,投资者包括三类:战略投资者、财务投资者、公众投资者。这三类中,财务投资者以获得资本回报为目的,在被投资机构上市前或上市后均可进入;公众投资者以获得分红或资本增值为目的,在被投资机构上市后进入。从促进商业银行完善治理的角度看,最需要的是引进战略投资者。
  唐双宁在2005年的一次演讲中明确了战略投资者的定义,即注重长期利益、与所入股银行结成利益共同体的投资者。引进战略投资者应该坚持五项原则、符合五个标准。
  五项原则,一是从国家利益角度,要保持国家的绝对控股;二是从市场行为看,应按市场原则在自愿、互利的基础上进行;三是从引资方看,引进战略投资者主要不是为了引进资金,而是为了引进先进的管理经验和技术,促进完善公司治理,提高管理水平,因此,引进战略投资者应与自身特点相结合,以提升自主创新能力和管理水平为目的;四是从入股方看,一般应当是大型金融机构,在银行经营管理方面具有丰富经验;五是从监管看,要坚持严格的资格审查,并跟踪和评估实际效果。五条标准分别为:一是投资所占股份比例不低于5%,二是股权持有期在三年以上,三是派驻董事,四是入股同质银行不超过两家,五是技术和网络支持。记得当时,这“五项原则、五条标准”发表后,引起广泛热议,包括中国政府网站在内的数百家网站和媒体都予转载。
  需要说一句,今天谈到这个话题时,唐双宁特别强调,“这些是大家共同研究的,体现了银监会一贯的指导思想”。
  去年初,美国发生次贷危机,不少国际金融机构深陷其中,很多已是“泥菩萨过河——自身难保”。唐双宁在“两会”期间回答记者提问时,又把引资工作概括为“六要”:方向要坚持、目的要明确、选择要多样、步骤要稳妥、风险要可控、头脑要冷静。他反对走形式地引进战投,“不能是赶时髦”;“在引进战投的过程中要坚持以我为主,为我所用,通过引进战投引进先进的管理技术”。“引进的战投可以是境外的,也可以是境内的”。
  可以这样说,引进战略投资者“五原则论”是从国际化的视野和中国国情出发提出来的被广泛认可的金融对外开放的一个基本原则,并且得到了国有商业银行改革成果的检验。

“金融如水”
  2007年的一次金融论坛上,在其他人循规蹈矩般地就金融问题讲完后,轮到唐双宁演讲,熟料唐双宁却朗读了一篇自己的散文《金融如水》,以至全场掌声不息,后被数百网站转载,且在社会不胫而走,至今仍时时有人提起。

金融发展“三不平衡论”与“十不平衡论”
  2005年初的一次会议上,唐双宁提出,中国金融发展中存在三个不平衡:大、中、小金融机构发展不平衡,东、中、西部金融发展不平衡,城乡金融发展不平衡,并提出了解决的思路。
  在最近召开的2008中国金融论坛上,记者看到,唐双宁将“三不平衡论”又发展为“十不平衡论”。与会专家认为,唐双宁的“十不平衡论”是对我国金融发展现状的客观描述、高度概括,是“点睛之笔”。唐双宁这次提出的“十不平衡”是:城乡金融发展不平衡;东中西部金融发展不平衡;大中小金融机构发展不平衡;直接金融间接金融发展不平衡;金融创新水平与经济发展要求不平衡(这同美国情况正好相反);金融监管水平(尽管有相当大的改善)与防范风险要求不平衡(旧的风险控制了,新的风险又将出现);金融业发展速度与人才供应不平衡;金融业的发展趋势与金融企业的管理水平、体制机制、金融文化建设不平衡;中国金融实力与其在国际金融体系中的话语权、规则制定权及其他参与权上的不平衡;人民币的国际地位(主要指人民币在国际上的计价、媒介、储备、支付的世界货币功能)与中国的经济地位不平衡(世界第四大经济体、第二大贸易国、第一大外汇储备国等)。

农村金融“九龙治水”与农信社改革“四棒论”
  唐双宁认为,中国经济最大的问题之一是城乡经济结构二元化。在金融领域,则突出地表现为城乡金融的二元化。相对于城市金融而言,农村金融的问题可以概括为“七大矛盾”,具体表现为“八个不平衡”。“七大矛盾”是指“大问题”与“问题大”的矛盾;“贷款难”与“难贷款”的矛盾;资金总量多与支农渠道少的矛盾;商业金融市场化运作要求与政策性扶持的矛盾;农村金融需求日益增多与金融品种不足的矛盾;现代金融企业管理要求与农村金融体制机制落后的矛盾;农村金融快速发展要求与目前员工低素质状况的矛盾。“八个不平衡”则主要表现为:改革进度不平衡,资金投入不平衡,网点覆盖不平衡,业务发展不平衡,风险程度不平衡,人员素质不平衡,管理水平不平衡和经营环境不平衡等。
  为了解决这些矛盾,唐双宁提出了“九龙治水”的设想,“水”既资金。一是农村合作金融机构要继续发挥支农主渠道作用。二是农业银行要以县域为主,上下辐射。三是农业发展银行要扩大业务范围,开办对贫困县基础设施和农民种养业贷款。四是邮政储蓄银行信贷服务对象大部分要面向农村。五是鼓励其他商业银行和政策性银行到农村设立机构,发展业务。六是支持民间资本到农村投资,开办村镇银行等金融机构。七是支持外资到农村投资,设立村镇银行和贷款公司。八是发挥财政资金的补贴引导作用。九是发挥直接融资对有效益涉农项目的支持作用。
  唐双宁在2005年提出,农村合作金融机构是农村金融的主力军,改革要跑好“四棒接力赛”,促进农村合作金融机构经营管理上台阶、支农服务上水平、员工素质上层次,实现又好又快发展。
  跑好“四棒接力赛”,第一棒是2003年至2005年的“改革试点”。
  那时先在八个省试点,当时取得了重要进展和阶段性成果。
  第二棒是2006年至2008年的“继续推进”。唐双宁提出,要大体用三年左右的时间,努力实现“八大目标”。一是资产分类顺利转轨,全面实现贷款由四级分类转为五级分类;二是案件专项治理大见成效;三是管理体制基本理顺;四是法人机构整合基本完成,力争基本实现以县(市)为单位的统一法人体制;五是服务功能进一步完善;六是风险监管体制基本到位;七是公司治理作用开始显现;八是规章制度基本完善,初步建立起科学的农村合作金融规章制度体系。
  第三棒是2009年至2010年的“全面提高”。要用两年左右的时间,争取实现“六大目标”。一是资产质量持续改善;二是机构性质持续变化;三是支农作用全面发挥,大力开拓新的服务领域,形成与商业银行、政策性银行的支农合力;四是公司治理效果明显,基本建立起有效的决策、执行和监督体系;五是管理水平明显提高,进一步转换经营机制,管理和内控得到强化;六是队伍素质不断提高。
  第四棒是2011年至2015年的“整体达标”。唐双宁提出在前三棒基础上再经过五年奋斗,争取达到新的“六大目标”。一是机构性质根本变化,完成向现代金融企业的过渡;二是公司治理整体达标,建立起组织健全、制度完善、运行稳定、管理有效的公司治理机制;三是管理水平全面提高;四是资产质量保持稳定;五是人员素质全面改善;六是社会地位全面提升,到2015年左右,使农村信用社成为产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务“三农”的现代金融企业。
  唐双宁的“四棒论”有许多丰富内涵,限于篇幅,这里只能点题了。

银行改革“形似神似论”
  银监会有人回忆在一次评价国有银行改革成果的会议上,唐双宁借用书法艺术的语言,提出国有银行进行股份制改造并上市后,实现了“形似”,但还没有达到“神似”,也就是说在体制机制、管理水平、企业文化建设上还远未到位。“形似”“神似”论形象地描述了国有银行改革的状况,一提出即得到了社会的广泛认可和流传,连对银行专业不甚了了的人也明白了个大概。
  其实在2005年,唐双宁曾有《工行改革三论》一文在《财经》杂志发表,这“三论”借用了三个历史典故,分别为:肌肤心腹论、形似神似论、南橘北枳论,读者朋友有好事者不妨一阅。
  对书法颇有造诣的唐双宁提出的“形似神似论”,通过书法艺术的形似与神似的语言表述,阐述了国有商业银行改革只能先“治标”,通过财务重组、公司法人治理结构改革、资本市场上市这几个阶段而逐步建立起“形似”的现代化的股份制商业银行框架,再在这个基础上,逐步在内涵上达到“神似”的要求。唯如此才是国有商业银行改革成功的标志。
  据说,时任中国银监会副主席的唐双宁一次在深圳对刚到中国任职的深圳发展银行董事长纽曼提出了这“三论”,纽曼沉思数日,感慨良多,后来还亲笔给唐双宁回了一封信,谈自己的感想。

金融家“八意识论”
  在2007年“亚洲金融家”论坛上,唐双宁发表了《金融家应当树立的八个意识》的演讲。这篇演讲不但当时博得满堂喝彩,而且事后屡屡被人提起,《人民日报》还予以刊登。(略,详见本书38页《金融家应当树立八个意识》一文)
  眼下,美国的金融危机还没有“见底”,影响有多大谁也无从知晓。面对日益复杂的经济金融形势和激烈的市场竞争,无疑给中国的金融家们提出了严峻的挑战。唐双宁在金融危机爆发的一年前提出的这“八个意识”,是否可以给我们今后的行动提供一些启示呢?
  如今,面对全球金融危机,身为中国光大集团董事长的唐双宁一面带领“光大”这艘航船破浪前行,一面对金融危机的起源、走向、防范措施及其西方自由市场经济理论的“功与过”进行思考,在新浪的“金麒麟论坛”上,他发表了《对当前国际金融形势的几点看法》;在“21世纪亚洲金融论坛”上,他发表了《美元($)、人民币(¥)和世界货币(W)》;他还撰写了一篇名为《走中国特色金融发展道路的理论与实践思考》的文章……
  (作者为中国光大集团党委书记、董事长,中国中共文献研究会副会长,中国中共党史人物研究会副会长,中国金融学会副会长。本文原标题为《生活之树常青 谈十个金融监管思路的形成过程》,为唐双宁2009年1月接受中国金融网专访的文章)
 





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