美国环境法中贷款人的责任

作者: 日期:2015-02-05 16:57:00

中国银行业被敦促运用其具有的杠杆效应、利益传导机制,通过绿色信贷直接从资金配置方面支持节能减排项目、抑制资源流向高污染或高耗能产业时,美国银行业在环境保护方面已走得太远

在美国诉美联银行案(United States v. Wachovia Bank & Trust)中,银行将止赎土地出售,之后环境保护署发现土地被污染,认为美联银行应当承担清理责任。图为美联银行原总部大楼-当代金融家
在美国诉美联银行案(United States v. Wachovia Bank & Trust)中,银行将止赎土地出售,之后环境保护署发现土地被污染,认为美联银行应当承担清理责任。图为美联银行原总部大楼

  当我们在敦促中国的银行业运用其具有的杠杆效应、利益传导机制,通过绿色信贷直接从资金配置方面支持节能减排项目、抑制资源流向高污染或高耗能产业时,美国银行业在环境保护方面已经走得很远,许多方面甚至远远超过我们的想象。
 
  一提起环境污染责任,人们最先想到的是那些形成污染物的企业,很少有人将环境污染责任与那些装潢考究、环境优雅的银行联系在一起。然而,美国的法律、法院却将这两种看似风马牛不相及的主体有机联系起来,从制度设计上将银行变为造污企业的监管人或是埋单者,从资金上或是切断造污企业的来源或是保障清污费用的来源。

借款人:想借钱先除菌
  近年来,中国人在美国购置房产已形成热潮,这其中既有手持大把现金购房的“土豪”,也有依靠银行贷款购房的“打洋工者”。2013年底,一位在美国康涅狄格州费尔菲尔德地区的一家对冲基金工作的皮先生看中了一套银行挂牌的“法拍屋”(因断供而被银行收回的房屋),挂牌价88.3万美元,皮先生以88.5万美元出价成交。随后皮先生开始寻找贷款银行,在反复比较利率后,他选择了规模较大而利率较低的富国银行(Wells Fargo)。
  富国银行除了对其进行严苛且冗长的资质审查外,还提出了让皮先生感到非常“怪异”的要求:要求其将地下车库的霉菌除去,除去后还要提交专业机构出具的除菌证明。此外,银行还要求皮先生为锅炉安装一个减压装置,防止压力过大发生意外。
  由于贷款银行这些额外的要求拖延了贷款审批时间,卖方威胁要解除合同。心急如焚的房产经纪人为了尽快促成交易,不仅自掏腰包买了四瓶除菌清洁剂,更是撩起袖子,亲自对房屋进行除菌清洁。清洁之后,皮先生又赶紧请专业人士进行查验和出具除菌证明。至此,银行才批准贷款申请。
  按咱中国人的思维,贷款银行的做法有点“咸吃萝卜淡操心”:银行把借款人的还贷能力管好就行了,操心借款人房屋的除菌问题显得多此一举。难怪这位中国裔的皮先生觉得银行提出的要求有点“怪异”。
  其实,这还真有点错怪了银行。在美国,像不动产上有霉菌的问题属于环境责任问题,不仅不动产所有人要承担清除责任,而且贷款银行如果对存有环境污染的不动产进行抵押处置时,也要承担清除责任。在这方面,贷款人是有过惨痛教训的。

贷款人:深度控制借款人资产却引发清污责任
  1976年,一家位于佐治亚州斯温斯伯勒的布料印染工厂(Swainsboro Print Works)同一家从事银行保理业务的公司--迅捷保理公司(Fleet Factors Corporation)签订了一份保理协议(factoring)。协议约定:迅捷保理公司同意印染厂以转让的应收账款作为担保向其提供贷款。此外,印染厂所属的纺织厂所有的设备、存货和附着物也为贷款作担保。1979年8月,印染厂提出破产申请,经法院批准,印染厂与迅捷保理公司之间的保理协议继续履行。1981年初,由于印染厂对迅捷保理公司的债务超过了保理公司对应收账款价值的估价,迅捷保理公司停止对其提供贷款。1981年12月,印染厂被判决破产,工厂的所有权和控制权交由破产财产受托人行使。
  1984年1月,美国环境保护署(Environmental Protection Agency, EPA)对该工厂进行检查时发现了700桶容量为55加仑的有毒化学物品和44卡车含有石棉的物质。EPA为了处理这些位于印染厂内的对环境造成的危险,花费了近40万美元。1987年7月,由于印染厂未能支付州和县的税金,该工厂在一次财产变卖中被转让给佐治亚州的伊曼纽尔县(Emmanuel County)。为了追偿清除这些危险废物的费用,政府对印染厂的两名高管和股东牛顿(Murray Newton)以及迅捷保理公司提起诉讼。官司从联邦地区法院打到联邦上诉法院。
在美国诉美联银行案(United States v. Wachovia Bank & Trust)中,银行将止赎土地出售,之后环境保护署发现土地被污染,认为美联银行应当承担清理责任。图为美联银行原总部大楼-当代金融家
在美国诉美联银行案(United States v. Wachovia Bank & Trust)中,银行将止赎土地出售,之后环境保护署发现土地被污染,认为美联银行应当承担清理责任。图为美联银行原总部大楼
 
  第十一巡回区联邦上诉法院于1990年作出的判决认为,政府已经提供了足够的事实指控,可根据《综合环境反应赔偿和责任法案》(Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act, CERCLA)第9607(a)(2)节的规定,要求迅捷保理公司承担责任。法院的理由是,从1976年到印染厂于1981年2月27日停业的期间,迅捷保理公司经常性地以印染厂转让给它的应收账款作为担保向其贷款,为印染厂向佐治亚州提供的公共设施使用费支付并安排押金。在印染厂停业后,迅捷保理公司参与印染厂事务的程度大幅上升。迅捷保理公司要求印染厂在将货物运给客户前须获得其同意,迅捷保理公司可以确定超额存货的价格,规定成品运送的时间和收货人的身份,确定工厂员工何时被解雇,对工厂的办公室管理人员的活动进行监督,接受并处理印染厂的雇用和税务表格,控制对该工厂的进出,并同购买该工厂资产的购买人签约处理印染厂的附着物和设备。这些事实一经证实,足以排除被担保债权人免责条款对迅捷保理公司的保护。迅捷保理公司对印染厂的财务管理如果不能说是全面接管的话,也是普遍而深入的。另外,政府所宣称的事实还表明迅捷保理公司也参与了印染厂的运营管理(operation management)。在法律上,这两种指控中任何一种都足以要求被担保的债权人承担《综合环境反应赔偿和责任法案》所规定的责任。

法院:贷款时借贷双方要将污染风险的处置想明白
  那么美国联邦上诉法院在迅捷保理公司案中认定贷款人承担清污责任的目的又是什么呢?
  法院在判决书中鲜明地表达其判决目的:我们现在作出的判决会鼓励潜在的债权人对潜在的债务人的废物处理系统和政策进行充分调查。如果其处理系统看起来不充分,在确定贷款协议的条款时,《综合环境反应赔偿和责任法案》中责任的风险将被考虑进去。这样一来,贷款人承担的风险就不会超过他们的预期,而债务人在知晓对危险废物不充分处理会对他们的贷款条款产生重大不利影响后,就会有强烈的动力改进他们的危险废物处置措施。同样地,债权人在知道他们会承担《综合环境反应赔偿和责任法案》所规定的责任之后,就有动力对他们债务人的危险废物处理系统和政策进行监控,并坚决要求将债务人遵守可接受的处理标准作为继续和未来向其提供贷款的前提条件。一旦一个被担保的债权人对某一设施的参与范围足够宽,使得它可以预计到自己将不会被免除《综合环境反应赔偿和责任法案》所规定的责任,它就有强烈的动力去处理该设施中危险废物的问题,而不是故意逃避调查并改善该危险状况的工作。
  当然,法院并不是在任何情况下都表现得比较激进,在美国诉美联银行案(United States v. Wachovia Bank & Trust)中,银行将止赎土地出售,之后环境保护署发现土地被污染,随即要求购买人承担清理费用,购买人认为是美联银行从获得抵押土地到将这些被污染土地出售给它们仅几个月期间,其行为不符合商业上合理的惯例,因而,美联银行应当承担清理责任。于是联邦政府将美联银行告上法院。但法院最终作出了有利于被告的判决。法院认为,被告以止赎拍卖中的唯一投标人而获得抵押物并迅速出售,其行为符合常规,且美联银行在将抵押物出售之后才知道存在污染的情况,所以其一切行为均是保护担保利益的合理行为,应该受到免责保护。
  国会:寻找环境保护保护与促进贷款之间的平衡
  20世纪50年代起,美国经济重心开始从城市向郊区、从北向南、从东向西转移,许多企业在搬迁后留下了大量的“棕色地块”(Brownfield site),具体包括工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的可能含有铅或石棉的居住建筑物等,这些遗址在不同程度上被工业废物所污染,这些污染地点的土壤和水体的有害物质含量较高,对人体健康和生态环境造成了严重威胁。以1978年的拉夫运河(The Love Canal)事件为契机,1980年12月,美国国会通过了《综合环境反应赔偿和责任法案》(CERCLA),目的是通过法案的实施,推动对人类健康、福利和环境带来严重威胁的危险废弃物场地的清理与恢复,以及通过法案确立的严格的责任机制促进整个社会以更谨慎的方式进行危险物的处置。
  《综合环境反应赔偿和责任法案》第107(a)条规定了治理费用的承担主体,包括:
  (1)泄漏危险废物或有泄漏危险的设施的所有人或营运人;
  (2)危险废物处理时,处理设施的所有人或营运人;
  (3)危险物品的生产者以及对危险废物的处置、处理和运输做出安排的人;
  (4)由其选择危险废物处理场或设施的运输者。
  以上责任主体对治理费用承担严格责任和连带责任,并且责任溯本追源。
  虽然《综合环境反应赔偿和责任法案》对责任主体的范围规定已经很宽泛,但是联邦法院比立法者更为激进,其对污染场地或设施“所有人”概念的解释,使一定条件下的贷款人、受托人或信托人都有可能承担《综合环境反应赔偿和责任法案》所确定的清污责任。
  但是,扩大化的责任追究制度犹如双刃剑,一方面,它堵住了污染场地或设施所有人的造污的资金来源,或者找到为清除污染源埋单的新的责任人;另一方面,对那些必须使用土地作为担保的贷款产生阻碍作用,银行开始收缩包括污染土地开发治理在内的环境项目融资,反而使环境治理难度增大。
  对此,美国国会作出回应,于1996年通过了《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法案》(Asset Conservation, Lender Liability, and Deposit Insurance Protection Act, ACLLDIPA),对《综合环境反应赔偿和责任法案》做了一定程度的修正,明确了《综合环境反应赔偿和责任法案》第101(20)(a)规定的有担保债权人免责的范围,根据修改后的标准,贷款人仅仅有能力对财务管理施加影响并不会负有责任。

启示
  美国环境保护立法和司法判例确立的贷款人在一定条件下对借款人造成污染承担连带责任的做法,对我国环境保护立法和执法有借鉴意义。
  大家都知道,企业的生产经营离不开资金的支持,特别是我国企业对银行的贷款依赖程度很高,如果通过追究银行对污染源的连带责任,从资金源头上对企业的污染行为进行防控,对防治污染有三大益处:
  一是由于贷款银行要对污染行为承担连带责任,就会促使银行对借款企业的生产经营行为是否会产生污染进行监督,无形中增加了监督力量;
  二是贷款银行发现借款企业有污染行为怕承担连带责任,就会自觉拒绝或停止对其贷款,借款企业为了能借到钱维持生产必须抑制污染行为;
  三是向银行借款的污染企业如果破产倒闭无力承担清污费用时,追究贷款银行的连带责任,清污费用可以由银行承担。
  当然,要求贷款银行承担责任也不是无限制的,需要设定一定的条件,同时也要制定免责条款,否则不利于企业的技术进步和环境改造。
  2014年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订了《环境保护法》,该修订法案自2015年1月1日起施行。媒体解读新《环境保护法》有五大新亮点,包括:
  一是社会组织可提环保公益诉讼;
  二是企业违法排污按日罚款不封顶;
  三是体现全民参与环保理念;
  四是公众可申请公开环境信息;
  五是规定了八种不利于环境保护行为地方领导人应辞职。
  新修订的《环境保护法》被称为史上最严厉的环境违法处罚法律,但是遗憾的这部法律并未规定贷款人对污染企业的连带责任,未能在社会中增加一个环境污染有效监督者,未能切断造污行为的资金来源,未能开拓可以补偿清偿费用的新来源。
 
本文参考书目
  1.莉莎·布鲁姆(Lissa L. Broome)、杰里·马卡姆(Jerry W. Markham)著,李杏杏、沈晔、王宇力译,何美欢审校:《银行金融服务业务的管制 案例与资料(第二版)》,法律出版社2006年7月版。
  2.莫娜·J·加德纳(Mona J. Gardner)、迪克西·L迪米尔斯(Dixie L. Mills)、伊丽莎白·S·伊库珀曼(Elizabeth S. Cooperman),刘百花、骆克龙、张庆元、张大威译:《金融机构管理 资产/负债》,中信出版社2005年5月版。
  3. Jonathan R. Macey,Geoffrey P. Miller,Richard Scott Carnell:Banking Law And Regulation(Third Edition),中信出版社2003年7月影印版。

  (作者单位为中信集团有限责任公司。本文仅代表个人观点,与其所在机构无关。本文原标题为《美国环境法中贷款人的责任》,刊载于《当代金融家》杂志2015年第1期)





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