美国银行立法的变迁

稿源:当代金融家 | 作者:仇京荣 日期:2014-11-05 16:16:38

面对汗牛充栋的银行法案,别说是外国人,就连美国的非专业人士也很难弄清楚。难怪美国人说,银行法律是律师的天堂,意喻一般人难以问津。

美国银行立法的变迁-当代金融家
  面对汗牛充栋的银行法案,别说是外国人,就连美国的非专业人士也很难弄清楚。难怪美国人说,银行法律是律师的天堂,意喻一般人难以问津。

  美国银行法律体系堪称是世界上最复杂的,有意思的是,这样一个体系并非精心设计或合理蓝图构造的结果,按照美国人自己的说法,美国银行立法史“就是一部应对金融危机、丑闻、偶然事件、人身攻击的历史,是包含了大量的、相互冲突的业者和政府机构所达成妥协的历史”。面对汗牛充栋的银行法案,别说是外国人,就连美国的非专业人士也很难弄清楚。难怪美国人说,银行法律是律师的天堂,意喻一般人难以问津。

美国银行立法史上若干个第一
  美国银行立法史上有若干个第一,这里选取其中十个有代表性的法案做一简单介绍。了解这十个第一(当然也不限于十个),可以大致勾勒出美国银行立法的脉络,可以联想到历史上那些影响美国银行业走向的历史事件,可以感受到美国那些著名的银行法案魅力所在。
  第一部银行法案:成立合众国银行法案
  在独立战争之前,美国并不存在真正意义上的银行。为了解决独立战争的货币供应问题,大陆会议(Continental Congress)财政负责人罗伯特·莫里斯(Robert Morris)与后来成为美国第一任财政部长的亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)提出了设立中央银行的设想。莫里斯以“北美银行”实施了这一设想,这个银行于1782年投入运作,在大陆军最艰难的日子里向它提供帮助。1790年汉密尔顿成为联邦财政部长后,向国会提交议案,建议成立合众国银行(Bank of the United States, BUS),国会经过激烈争论,批准了汉密尔顿的议案,于1891年通过授权建立一个国民银行的法案,华盛顿总统在汉密尔顿的劝说下签署了该法案,成为美国历史上第一部银行法案。
  第一部被最高法院认定违宪银行法案
  1821年6月21日,美国密苏里州议会通过了《建立贷款办公室法案》(AnAct for the Establishment of Loan Offices),贷款办公室实际上就是银行。该法案授权贷款办公室在有按揭或者个人保证的前提下,向州居民签发“信用凭单”(bills of credit)。1830年,由著名的首席大法官马歇尔(John Marshall)宣读的美国最高法院的判决认为,密苏里州立法机构制定的《建立贷款办公室法案》涉及到是否与美国宪法不一致的问题。美国宪法第一条第十节规定:各州不得铸造货币;发行信用凭单;或者规定以金币或银币以外的任何事物作为偿付债务的工具。虽然密苏里州法院认定《建立贷款办公室法案》有效,但是美国最高法院却认为该法案与美国宪法不一致,撤销一审判决,发回重审。
  第一部被总统否决的银行法案
  根据国会通过的法案,合众国银行(Bank of the United States)的特许状有效期为20年,由于美国银行的成功对各州不断成立的特许银行构成威胁,因此受到来自各州议员的反对。1811年,当美国银行的特许状到期后,国会拒绝延长它的特许状。而当州特许银行蜂拥而起后,各银行发行的本票并不是稳定的货币,于是人们纷纷到银行挤兑金银,由此导致很多银行暂停支付金银,财政部无法获得贷款,使1812年的战争遭遇困难。在这种情况下,国会通过法案,设立一个新的合众国银行(Second BUS),有效期仍为20年,从1816年到1836年。但是,第二合众国银行仍然受到许多人的反对,包括当时的总统安德鲁·杰克逊(Andrew Jackson),他将其视为“怪物”。当1832年国会通过展续合众国银行的特许状的法案后,安德鲁·杰克逊总统毫不犹豫地动用了否决权。这一否决非同小可,它导致美国设立中央银行的设想被延后了80年。
  第一部被判违宪后又改为合宪的法案
  1862年,国会通过法案创制了“绿票子”,票据因背面的颜色为绿色而得名,这种颜色后来为美元所沿用。绿票子由国家发行,为法定货币,并成为为内战费用提供资金的工具。然而,这种绿票子并不为美国最高法院所认可,1869年,最高法院判断法定货币法案违宪。有意思的是撰写该判决书的首席大法官萨蒙·蔡斯(Salmon P. Chase)是前财政部长,正是他推动了绿票子的采用。看来,立场也随位子的改变而改变。但是,这个判决寿命并不长,第二年就被推翻。尽管此时的蔡斯仍是首席大法官,但他也难以阻挡多数大法官的意见。
  第一部建立全国性银行国民银行体系的法案
  1863年,国会通过《国民货币法案》(National Currency Act, NCA),建立国民银行体系。国会认为,提供统一流通货币和保持金融稳定必须设立持有联邦特许状的银行体系。该法案被1864年《国民银行法案》(National Bank Act, NBA)所替代。《国民银行法案》确立了国民银行现代管制,它将银行业务定义为包含贴现以及议付债务凭证、接受存款、买卖外汇、铸币以及金银,基于个人保证而发放贷款等。国民银行被要求具备最低资本额,从20万到5万不等。法案包含了大量对银行业务的限制,包括禁止向以投资股票为目的的任何一个借款人贷出超出银行资本10%的款项;要求国民银行将其15%至20%的存款作为储备金,这些储备金被要求以美国合法货币储存;要求银行股东在银行破产时,承担两倍于它们所持股份票面价值的义务,也就是双倍义务。法案还指定货币监理署(Office of the Comptroller of the Currency, OCC)作为国民银行的监管机构。
美国银行立法的变迁-当代金融家
  杰克逊的政治理念同杰斐逊一脉相承,他担心富裕的精英阶层和商业利益可能会腐蚀共和国的价值。在否认第二合众国银行特许状时,杰克逊表示,一家中央银行也许会带来便利,但其同时会削弱各州权力,并对公民自由构成威胁。图为杰克逊(中间蓝衣持剑者)在美国第二次独立战争新奥尔良战役期间指挥作战,其当时为美军指挥官
 
  《国民银行法案》的立法意图是让全国性银行国民银行取代州特许银行,两者不能同时并存。为了确保国民银行体系,立法对由州特许银行发行的本票课以2%的税负。由于该税负对州特许银行票据发行并未产生多大影响,1865年税负被增加到10%,于是州特许银行不得不停止发行银行本票。但是尽管州银行本票因为高额税收而淡出,然而州银行依然蓬勃发展。其原因是以支票转移的存款信贷承担了更多更重要的货币功能。在美国,逐渐频繁使用支票账户就是为了避免当时规制体制而发展起来的创新产品和服务的一个早期范例。因此州银行存续下来。
  颁布《国民银行法案》的结果之一就是银行的双轨牌照体系的确立,而非全国单一的银行体系。
  第一部中央银行法案
  1907年10月,美国爆发了近代史上第一次全国性金融危机,在危机处理中,联邦财政部长试图扮演中央银行的角色,但他既没有资源也没有处理危机的必要知识。事实上是金融企业界挽救了自身,而领导这场自救运动的就是大名鼎鼎的J.P.摩根(J.P. Morgan),他因此也被称为阻止恐慌的“一人联邦储备银行”。危机过后,人们意识到建立中央银行的重要性和迫切性。美国大的银行家们举行秘密会议,提出了建立一个不受政府控制由私营银行持股的中央银行的法案草案。而后以国会货币委员会主席、参议员奥德里奇(Nelson W. Aldrich)的名义提交国会,在激烈的辩论和各种妥协之后,国会于1913年通过了《联邦储备法案》。当然,规定美联储职能的法律不只限于《联邦储备法案》,1935年《银行法案》授予美联储理事会(The Board of Governors of the Federal Reserve System)管理联邦储备系统,平息理事会与各储备银行之间争议的职责;授予理事会扩大变更储备金的权力,扩大联邦储备银行贷款权力的能力,管制为了购买证券而由银行和经纪人授权给客户信贷的权力。
  第一部分业经营法案
  1933年之前,美国法律对银行是否可以经营存贷以外的其他金融业务,如证券、保险业务规定得并不清晰,司法部与财政部的意见也不一致。在20世纪20年代,银行关联机构深深地介入证券业务,国会认为其与1929年股票市场崩盘、银行大规模倒闭有很大关联。1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act,也是1933年《银行法案》的一部分)限制商业银行从事“交易股票和证券业务”的权利,并阻止国民银行以当事人身份购买除了“投资证券”(包括联邦债务和各州一般债务)外的其他证券;国民银行“不得承销如何证券或股票的发行”;禁止证券公司从事银行业务;禁止商业银行关联企业“主要从事”证券的“发行、上市、承销、发售或者分发业务”。这部法案开创了美国分业经营的时代。
  第一部创设存款保险制度法案
  1929年的金融大危机反映出人们的恐慌,国会在反思这场危机时认为,如果存款由联邦担保,在银行倒闭时储户能够从联邦那里获得补偿,那么就有可能消除储户的恐慌,避免挤兑。为此,1933年《银行法案》创立了联邦存款保险制度,建立了作为联邦政府临时机构的联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC。1935年《银行法案》将其改为永久机构)。当然设立联邦存款保险公司只是1933年《银行法案》的一部分内容,此后国会又通过了若干关于存款保险制度的单行法案,如1950年《联邦存款保险法》(Federal Deposit Insurance Act);1991年《联邦存款保险公司改进法案》(The FDIC Improvement Act);2002年《联邦存款保险改革法》;2002年《存款保险安全和公平法》;2005年《联邦存款保险改革法案》,等等。
  第一部控股公司法案
  虽然美国的金融控股公司的雏形可以追溯到1902年,但是在长达半个世纪的时间内,美国并没有一部关于金融控股公司的法律。1956年《银行控股公司法案》(Bank Holding Company Act, BHCA)是第一部控股公司法律。然而,这部法律不是发展银行控股公司,而是限制控制银行的公司只能从事那些“与银行业务密切相关”的业务,其排除了银行和其他商业企业,包括证券公司的共同所有制。这些限制直到1999年《金融服务现代化法案》(又称Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA)取消混业经营的禁令,承认金融控股公司的合法地位才告结束。
  第一部规范地理限制的法律
  美国从什么时候开始对银行经营地域进行限制难以考证。美国最早先有州特许银行后有国民银行,州特许显然只能在本州经营,跨州经营是不可能的。即使在本州经营,各州允许的地域也不一样,有些州禁止银行设立分支机构,有些州只允许在特定的地理区域设立分支机构(如限制在一个城市、一个县或银行主营业厅一定半径内),而另一些州则允许在全州范围内设立分支机构。
  1864年《国民银行法案》通过时,并没有授权允许国民银行设立分支机构。1927年《麦克法登法案》(McFadden Act)是第一部关于规范银行地理限制的法案,根据该法案,国民银行不得设立跨州的分支机构,可以在其所在州内任何地方设立分支机构,前提是该州法律明确允许州银行有权在该地点设立分支机构。也就是联邦随州的原则。
  为了规避银行经营地域的限制,一些银行通过银行控股公司的形式进行跨州经营。1956年《道格拉斯修正案》(the Douglas Amendment)作为1956年《银行控股公司法案》的一部分,有效地阻止了银行控股公司在多个州拥有银行。1994年《里格尔尼尔州际银行业务和分支机构效率法案》(Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency-Act of 1994)最终为全国范围的州际银行业打开了大门。该法案废除了《道格拉斯修正案》,允许银行控股公司收购在任何州的银行。
美国银行立法的变迁-当代金融家
  1907年10月,美国爆发了近代史上第一次全国性金融危机,金融企业界挽救了自身,而领导这场自救运动的就是大名鼎鼎的J.P.摩根(J.P. Morgan),他因此也被称为阻止恐慌的“一人联邦储备银行”。图为J.P.摩根
 
  可别小看银行经营地理限制法律的影响,为什么美国历史上相当长的一个时期同时存在大大小小数以千计的银行,就是因为无论是国民银行还是州特许银行只能在注册区域经营,不能跨区域经营。后来由于地理限制被取消,现有银行间的兼并加剧,在一定程度上减少了美国银行的数量。

美国银行立法的特色
  特色就是与别人不一样的做法。美国银行立法确实有同其他国家银行立法不一样的地方,比如银行特许双轨制,迄今仍然在全球独一无二。需要说明的是,曾经是美国特色的银行立法,现在有些已不具特色了。比如,地理限制,分业经营,曾经是美国独有或首创,但是美国现在取消了;又比如,存款保险制度,虽为美国首创,但是现在被许多国家效仿,失去了独特性。从有特色到没特色,标志着全球银行业的融合与进步;再从没特色到有新的特色则标志着一个国家的金融创新。就此而言,有特色与无特色并无好坏之分,只有是否适合之辨。就像美国独特的银行特许双轨制,美国人评价并不高,但却延续了150多年,这是美国联邦制的国情所致。
  言归正传,下面总结的特色,许多是曾经的特色。
  灭火器
  美国银行立法史上许多有影响的、重要的银行法律都缘于大的金融灾难,例如1863年《国民银行法案》是为了寻求资助内战迫切需要的资金;1913年《联邦储备法案》的产生主要是由于1907年的金融恐慌;1933年《银行法案》包含了《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act)条款,将银行与证券业分离,并建立联邦存款保险系统,该法律是应对1929年证券市场崩盘和随后的银行恐慌和大萧条的结果;1980年《存款机构管制放松和货币控制法案》和1982年《戈恩-圣杰曼法案》,是为了回应20世纪80年代通货膨胀对存贷机构和银行偿付能力的影响;2010年《多德-弗兰克法案》是在2008年次贷金融危机造成大批银行倒闭,立法者开始的新一轮银行监管变革。
  回顾美国银行史上那些灭火救灾的法律,有些是对金融灾难教训的总结,对大病之后的银行体系的复元以及强身健体,起到积极作用。这样的法律一般稳定性较强,创建的制度持续时间较长,比如1933年《银行法案》,创设了联邦存款保险制度延续了80多年,仍然生机盎然;存款利率管制延续了50年,直到1980年《存款机构放松管制和货币控制法案》和1982年《存款机构法案》,授权“存款机构解除管制委员会”分阶段停止利率上限才结束;商业银行与投资银行的分业经营持续了66年,直到1999年《金融服务现代化法案》才被打破。
  当然,也有些法律对危机反应过度,或者没有“对症下药”,实施不久,又回到了“解放”前。例如,20世纪60年代美国通货膨胀开始抬头,70年代加剧的通货膨胀驱动利率达到创纪录水平,1980年的基本利率达到了21%以上。利率突然上升使银行和储蓄机构面临着大规模的金融脱媒的危机。为了应对这场危机,1980年国会通过了《存款机构放松管制和货币控制法案》(DIDMCA)放松了对银行和储蓄机构的管制。然而,美国也有“一管就死,一放就乱”的现象,到1987年,美国上百家储蓄机构从技术上讲已经破产。而为了救助这些储蓄机构,耗尽了联邦储蓄贷款保险公司全部财力。无奈,1989年国会通过了《金融机构改革、重组及加强法案》(FIRREA),作为对联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC)危机的反应,废除了现存的联邦储蓄机构的监管机构,由联邦存款保险公司(FDIC)负责对储蓄机构的存款保险。法案采取了更为严厉的监管措施,对储蓄机构可以持有资产类型作出了新的限制。这些措施使银行和储蓄机构又回到了《存款机构放松管制和货币控制法案》通过之前的状况。
  猫捉老鼠的游戏
  在美国银行立法史上,某些变革与应对规避管制行为有关。当某部法案实施后,总有一些银行利用法律漏洞规避监管。比如,1956年以前,银行受联邦和各州法律的约束无法实现地域扩张和业务多样化,而此时的银行控股公司则完全不受规制,于是许多银行就利用控股公司的形式来实现地域扩张和业务多样化。为此,国会于1956年制定了《银行控股公司法案》,阻止银行控股公司在多个州拥有银行和经营储贷以外的业务。但是该法案只规制控股多家银行的控股公司,没有延伸到仅控制一家银行的控股公司,于是一些大银行包括六家全国最大的银行匆忙组建单一银行控股公司,这些公司所从事的显然不属于银行权限范围之内的商业及工业企业活动,例如电视广播、家具制造,以及比萨店等。由于单一银行控股公司理论上可以不受约束地从事任何业务,或者收购任何它所希望拥有的东西,国会于1970年修正了1956年《银行控股公司法案》,弥补了漏洞。
美国银行立法的变迁-当代金融家
  美国的任何一部法律,包括银行法律都存在争议。比如,对于著名的1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》,法案的提议人之一卡特·格拉斯就感觉限制过度并在拟议中的1935年银行法中加入了一个修正案,但是该修正案最终被罗斯福总统否决。左图为卡特·格拉斯,右图为罗斯福
 
  再有1956年《银行控股公司法案》虽然限制了银行通过银行控股公司从事其他业务,以及不得在多个州拥有银行,但是该法案在适用上仍然可以被规避,只要“银行”不满足法案对银行的定义即可,因为该法案将既接受存款又提供贷款的企业认定为“银行”,如果一家公司只接受存款或只提供贷款而不是同时从事两种业务,就不是1956年《银行控股公司法案》定义的“银行”。于是一些公司不是“挂羊头卖狗肉”,而是“挂狗头卖羊肉”。比如,一家公司收购了加州一家银行后,卖掉了它的商业贷款组合,只保留存款业务,这样它就成为一家非银行的银行,不再接受《银行控股公司法案》的管制。
  没有那么完美
  美国的任何一部法律,包括银行法律都存在争议。无论是彪炳史册的法案还是昙花一现的法案;无论在立法过程中,还是在法案实施后都是如此。比如著名的1933年《格拉斯-斯蒂格尔法案》将商业银行与投资银行业务相分离,但反对的意见随之而来,反对者在随后公布的研究中表明:有证券关联企业的银行和没有关联企业的银行一样,有着同样的破产率。因而这一被迫分离是反应过度。只有7.2% “积极从事证券业务的的银行破产,这一数据远小于那些没有同时开展商业和投资银行业务的国民银行的破产率”。之后,就连该法案的提议人之一卡特·格拉斯也感觉限制过度,于是在拟议中的1935年银行法中加入了一个修正案,以恢复商业银行从事有限的证券业务。但是该修正案最终被罗斯福总统否决。
  再比如,1982年《戈恩-圣杰曼法案》被证明对于挽救受折磨的联邦储蓄贷款保险公司来说“作用太小也太晚了”,而且只是将大多数严厉的行动推迟到1989年;1989年 《金融机构改革、重组及加强法案》被视为一个目光短浅的措施,惩罚了整个储蓄机构行业,而没能解决存款保险的系统性问题。
  祖父条款
  美国银行立法中有一个独特的惯例,就是“祖父条款”(grandfather provision)。所谓祖父条款是指新法律禁止条款不溯及被以前法律许可或默认的行为。比如1956年《银行控股公司法案》,禁止银行控股公司在多个州拥有银行和储贷以外的业务。但是该法案只规制控股多家银行的控股公司,未触及仅控制一家银行的控股公司,因而被许多大银行钻了空子,这一漏洞被1970年修正案堵上。但是根据祖父条款,在修正案生效之前不受《银行控股公司法案》管制的单一银行控股公司可以获得豁免,继续从事先前被允许的、现在不被允许的活动。祖父条款的后果是,一些机构可以从事某一活动,而另外的机构则不能,两套规则使得管制监督复杂化。此外,祖父条款在实施时也有很多争议,比如祖父条款豁免是否可以转移给由于控制权转变而产生的新实体,1999年《金融服务现代化法案》对此作出回应:祖父条款权利在控制权转变时终止。
  改革法案和案中案
  美国银行立法既有针对某些特定内容的单项法律,如《银行控股公司法案》,《金融机构公平竞争法案》,《贷款诚信法案》,有关经营地域和范围的《麦克法登法案》等;又有综合性法案,如1933年和1935年《银行法案》。特别是有许多改革性法案,如1980年《存款机构管制放松和货币控制法案》,《戈恩-圣杰曼法案》,《联邦存款保险公司改进法》,1989年 《金融机构改革、重组及加强法案》,以及近年来比较著名的1999年《金融服务现代化法案》和2010年《多德-弗兰克法案》。
  另外,美国银行法案中经常采用法案中套法案的形式,这样做可以避免新法案与其他法案之间的冲突,同时也可以简化修改其他法律的程序,提高立法效率。如1933年《银行法案》将《麦克法登法案》的修正案和《格拉斯-斯蒂格尔法案》作为其法案的一部分;1956年《道格拉斯修正案》作为1956年《银行控股公司法案》的一部分;1980年《存款机构管制放松和货币控制法案》则是由《货币控制法案》和《存款机构管制放松法案》两部法案合并而成。其内容不仅包括该法案本身,还涉及对其他法案的修订:包括《货币控制法案》、《存款机构管制放松法案》、《消费者支票账户平衡法案》、简化《贷款诚信法案》、《国民银行法修正案》、《金融监管简化法案》等六部法案;《戈恩-圣杰曼法案》则包括了《存款保险灵活法案》、《净值凭证法案》、《储蓄机构重组法案》、《信用社法修正案》、《银行持股公司法修正案》和《替代性抵押交易法案》等六部法案。
 
  本文参考书目
  1.莉莎·布鲁姆(Lissa L. Broome)、杰里·马卡姆(Jerry W.Markham)著,李杏杏、沈晔、王宇力译,何美欢审校:《银行金融服务业务的管制 案例与资料(第二版)》。法律出版社2006年7月版。
  2.莫娜·J·加德纳(Mona J. Gardner)、迪克西·L·米尔斯(Dixie L.Mills)、伊丽莎白·S·库珀曼(Elizabeth S. Cooperman)著,刘百花、骆克龙、张庆元、张大威译:《金融机构管理 资产/负债》。中信出版社,2005年5月版。
  3. Jonathan R. Macey,Geoffrey P. Miller,Richard Scott Carnell:Banking Law And Regulation(Third Edition),中信出版社2003年7月影印版。
 
  (作者单位为中信集团有限责任公司。本文仅代表个人观点,与其所在机构无关。本文原标题为《谈一谈美国银行立法的变迁》,刊载于《当代金融家》杂志2014年第10期)
 





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