金融消费者保护:立法与监管

稿源: | 作者: 日期:2014-06-19 13:43:30

在中国,目前的关键是如何寻求一个合适的立法模式,清晰界定金融消费者,以及在此前提下建立一套符合中国国情的金融消费者权益监管与裁断体系。

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  在中国,目前的关键是如何寻求一个合适的立法模式,清晰界定金融消费者(从世界各国相关法律中“金融消费者”的具体含义来看,它并不是消费者的下位概念。并且,对金融消费者的特殊保护也不仅限于自然人或家庭,也应包括非专业消费者),以及在此前0提下建立一套符合中国国情的金融消费者权益监管与裁断体系。
 
  金融消费者保护的立法与监管早已存在,只是传统的立法和监管都分散在具体的相关金融法规中,没有专门的立法和专业监管与纠纷裁断机构。2008年金融危机之后,美国首先进行了专门的立法并成立了专门的监管机构,其他许多国家纷纷仿效。我国的各金融监管机构也相继成立了专门的机构,并且,我国新修订的《消费者权益保护法》马上即将生效,在该法中也对部分金融消费者保护问题进行了规范,金融消费者保护问题愈加成为我国金融法治建设的关键问题之一。目前需要解决的核心问题包括三个方面,即金融消费者保护的立法模式问题、保护范围的界定问题,以及监管与裁断机制问题。
 
金融消费者保护的立法模式
  金融消费者保护的立法模式包括三个主要问题:一是“金融消费者保护法”的立法必要性问题;二是《消费者权益保护法》与“金融消费者保护法”的关系问题;三是“金融消费者保护法”与现有法规的协调性问题。由于在我国现行的金融法规中已经包含有金融消费者保护的内容,有学者认为没有必要进行专门立法。但是,不进行专门立法难以确定金融消费者保护的基本原则和他们的基本权利义务,当然也就不可能从根本上实现保护金融消费者权益的价值追求;并且,不进行单独立法,没有基础性规范,无法弥补现行法规中的漏洞和空白;同时,没有单独立法也难以建立起统一的监管与裁断机制,无法最终保护金融消费者权益。因此,从发展的角度看,必须进行单独的金融消费者保护立法。
  我国已经颁布《消费者权益保护法》,“金融消费者保护法”是它的特别法还是完全独立的法律,是进行该立法必须解决的另一问题。我国即将生效的新《消费者权益保护法》第18条和第28条明确规定了金融机构的部分义务,是否应认为它是“金融消费者保护法”的母法。不可否认,普通消费者与金融消费者具有一些共同属性,如它们都主要保护弱者的权益,有些权利应是共同的权利,特别是金融机构经营的非金融性业务。但是,在本质上它们应该不具有直接的相关关系,至少不应是母法与特别法的关系。这主要是由于,《消费者权益保护法》中消费者的主要权利是金融机构金融业务客户不应拥有或不能拥有的,否则金融业务就无法经营,也是其他金融法律所禁止的;如人身、财产安全权,商品、服务结果知情权,消费损失赔偿请求权等。

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  我国已经颁布《消费者权益保护法》,“金融消费者保护法”是它的特别法还是完全独立的法律,是进行该立法必须解决的另一问题
 
  “金融消费者保护法”的制定,并不意味着对整个金融法律体系进行重新整合,至少我国目前条件下没有这种可能。因此,“金融消费者保护法”只能是金融消费者保护的母法,其他不与该法冲突的具体相关法规还应该是有效的。并且,即使是将来我国的整个金融法律体系进行了重新的整合,“金融消费者保护法”已经比较完善了,它也不可能涵盖所有金融业务中的全部消费者权益,这些具体权利也应主要是在规范各种金融业务的具体法规中进行针对性规定,不可能以“金融消费者保护法”完全取代具体金融业务中消费者具体权利的规定。
 
金融消费者保护范围的界定
  金融消费者的保护范围问题,是其立法的又一核心问题,它主要包括五个方面。一是金融消费者在国外立法中的真实含义;二是国外立法中金融消费者与普通消费者的法律界定;三是我国目前立法中二者之间的法律界定;四是普通消费者保护法律体系与金融消费者法律体系的关系;五是“金融消费者保护法律”的名称,以及该法律在整个法律体系中的地位。
  我国“金融消费者”这一概念的广泛使用,起源于美国《2010年华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reformand Consumer Protection Act)和美国“金融消费者保护局”(Consumer Financial Protection Agency)的设立。事实上英文“Consumer”一词是否在中国法律体系中应译为“消费者”是值得怀疑的,它也可以被译为“客户”。另外,在国外的金融法律中,对同类主体也经常有“Customer”或“Investor”的表述。但无论用词如何,它的真实含义是基本明确的。它是指金融机构的个人客户(包括家庭),或者代表个人实施该行为的代理人或受托人;有的国家法律还包括小型企业,有的国家甚至不区别主体的类型。他们共同的法律特征是缺乏金融业务知识,在相应的金融业务中处于弱势地位。就此而言,它们确实与《消费者权益保护法》中的消费者具有某些共同属性,但是否应称为“金融消费者”,它是否是消费者的下位法学概念值得思考。从世界各国相关法律中“金融消费者”的具体含义来看,它并不是消费者的下位概念。并且,对金融消费者的特殊保护也不仅限于自然人或家庭,也应包括非专业消费者。在各国金融法律中,即包括对自然人或家庭的特殊保护,也包括非专业消费者的保护。

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  “金融消费者保护法”的制定,并不意味着对整个金融法律体系进行重新整合,至少我国目前条件下没有这种可能
 
  从国外的相关立法来看,普通“消费者权益保护法”类的立法,同“金融消费者保护法”类立法都是分别进行的。虽然个别国家在金融领域有时引用“消费者权益保护法”类立法的内容,但没有任何国家将“消费者权益保护法”类的法律作为“金融消费者保护法”的母法。否则,也就不存在“金融消费者保护法”的立法问题,金融消费者的基本权利可以适用普通消费者的基本权利,金融机构的基本义务可以适用普通经营者的基本义务,特殊权利义务在相关金融业务的特别制度中都已经有明确规定;“金融消费者”权益的保护由普通消费者监管机构监管,发生纠纷也按照普通消费者权益保护类法律程序和责任进行解决和补偿,也就不存在设立金融消费者权益监管机构和纠纷解决机构的必要与可能。因此,从目前世界来看,金融消费者不是普通消费者的下位概念,该法律也不是母法与特别法的关系。
  我国1994年就颁布实施了《消费者权益保护法》,2013年又对其进行了较大范围的修订。在修订过程中,有许多非金融法专业的专家学者主张将“金融消费者”作为普通消费者的一个下位概念,将“金融消费者”保护的内容作为专章纳入《消费者权益保护法》的体系,最终因不具有合理性而不得不放弃。并且,明确将《消费者权益保护法》的调整范围界定为:“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,其权益受本法保护;本法未作规定的,受其他有关法律、法规保护。”将消费者权益保护机构明确界定为“消费者协会”和其他消费者组织。在保护手段上强调的是消费者的自身保护,而不是由专业监管机构和纠纷解决机构对其进行监管和裁断。因此,在我国现行法律体系中,金融消费者与普通消费者没有法律上的直接联系,《消费者权益保护法》与“金融消费者保护法”也没有直接的联系,这一点应该是明确的。
  事实上,个人客户(或全部客户)同金融机构的法律关系,与普通消费者与普通商品或服务经营者之间的法律关系是有明显区别的。普通消费者与经营者之间形成的主要是商品或服务的买卖关系,这种关系是一次性清结的;金融机构与其客户之间形成的主要是货币财产的管理关系,而不是买卖关系,这种关系是持续性的。普通消费者购买的商品和服务是要用在现实的生活消费中的,必须保障消费过程中的人身和财产安全;金融机构为其客户提供的服务是与货币相关的服务,是非生活消费性的;在金融服务过程中,不存在直接的人身安全问题,任何金融业务都不可能直接导致客户的人身受到伤害。并且,在金融服务过程中,除货币流通业务外,其他任何业务金融机构都不得保证其财产安全,即使作出了相应的承诺它也不具有法律效力。这是由于金融业务的核心是投资业务,任何投资都是有风险的,金融机构不能作出无风险的担保。实际上,任何客户与金融机构之间的业务往来都是有风险的,如果发生金融机构破产或投资失败,法律不保护任何金融财产的绝对安全。因此,金融机构经营的纯粹金融业务不可能纳入《消费者权益保护法》的保护体系。

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  任何客户与金融机构之间的业务往来都是有风险的,如果发生金融机构破产或投资失败,法律不保护任何金融财产的绝对安全
 
  金融是以货币为基础的活动,在当代社会,货币都是价值符号,无论是货币本身还是由此转化的金融财产,都是不可能用于“生活消费”的,金融的本质是投资而不是消费。因此,按照我国法学理论和汉语的表达方式,应将金融机构的客户统称为投资者而不是消费者。这不仅是个概念之争的问题,它涉及到整个金融法律体系的法理基础,涉及到对金融机构客户保护的法学价值追求,涉及到保护目标、保护的内容、保护的程度、受侵害的认定、归责原则,以及是否需要进行赔偿和赔偿的资金来源、支付方式等,这些都是与《消费者权益保护法》有本质的区别。因此,我国的金融机构客户保护法律应该统称为“金融投资者保护法”更为合理,而不应称之为“金融消费者保护法”。否则,它的基本内容是与我国现行各金融法律、法规相违背的,也违背基本的经济学和法学理论。“金融投资者保护法”应该是金融法体系的组成部分,而不应是“消费者权益保护法”体系的组成部分。
 
金融消费者权益监管与裁断
  我国的金融业与普通工商业是有明确法律界限的,金融法与普通工商业法也不属于同一个法律体系(这在我国法律有明确规定)。因此,金融消费者权益的保护是要受到金融监管机构严格监管的,这也是当今世界的通行做法。我国目前的金融监管由“一行三会”来分别实施,相应地中国人民银行设立了“金融消费者权益保护局”,银监会设立了“金融消费者保护局”,证监会设立了“金融投资者保护局”,保监会设立了“保险消费者保护局”,它们都是我国的金融消费者保护监管机构。由于我国目前金融业的基本监管制度是“分业经营、分业监管”,在此条件下,金融消费者权益的监管只能采取分业监管的模式。将来如果我国采取混业监管体制,则可以考虑将上述“一行三会”的金融消费者监管机构整合为一个统一的监管机构。

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  由于我国目前金融业的基本监管制度是“分业经营、分业监管”,在此条件下,金融消费者权益的监管只能采取分业监管的模式
 
  从世界各主要国家的金融消费者纠纷解决机制来看,通常主要分为三个层次,即金融机构内部纠纷解决机制、金融专业纠纷解决机制和司法纠纷解决机制。我国目前虽然有比较明确的司法解决机制,但是,金融机构内部解决机制并不健全;金融专业纠纷解决机制还处于形成的过程中,并且,基本上是由监管机构代理,没有第三方的专业纠纷解决机制。金融机构内部和监管机构的纠纷解决机制,因裁断者本身就是当事人或关系人,很难保证纠纷解决的公平合理,更难以保证其纠纷解决的专业性。因此,可以考虑在监管机构之外,设立专门的“金融消费者纠纷解决机构”,以第三方的身份公平合理地处理相关金融纠纷。同时,也可以首先在纠纷解决机制上实现金融混业。
 
  (作者为中国政法大学财税金融法研究所所长、中国银行法学研究会副会长)





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