中国特色的存款保险制度模式选择与制度设计

作者:宗良 董小萌 日期:2015-03-23 18:01:08

短期看,存款保险制度推出可能会对银行风险管理、经营成本、银行业格局等方面产生一定影响。但从长期来看,存款保险制度将促进银行业的良性竞争和差异化经营,有利于银行业转型升级

  中国特色的存保制度模式选择与制度设计-当代金融家

 
  2014年11月30日,国务院法制办、中国人民银行发布《存款保险条例(征求意见稿)》,标志着我国酝酿已久的存款保险制度即将正式出台。
  存款保险制度是市场经济条件下各国普遍实施的、基础性的金融制度,也是国家金融安全网的基本组成要素。当前,中国经济正处于增长由高速转向中高速的新常态,银行业增速趋于放缓、潜在风险有所增加,与此同时,利率汇率市场化、民营银行试点等重大改革全面推进。在此背景下,实施存款保险制度,对于完善金融安全网,防范和化解金融风险,增强公众对银行业的信心,稳步推进金融市场化改革意义重大。
1933年,富兰克林·罗斯福就任美国总统后,面对全国9000多家银行倒闭的烂摊子,不是对大批坏银行兜底,而是在上台后仅几个月,就首先推动国会通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》 (又称《银行法》) ,该份法案中的一个关键部分就是建立联邦存款保险制度,由联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)统一运作和管理美国的存款保险。图为1933年6月16日,罗斯福签署《银行法》-当代金融家
  1933年,富兰克林·罗斯福就任美国总统后,面对全国9000多家银行倒闭的烂摊子,不是对大批坏银行兜底,而是在上台后仅几个月,就首先推动国会通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》 (又称《银行法》) ,该份法案中的一个关键部分就是建立联邦存款保险制度,由联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)统一运作和管理美国的存款保险。图为1933年6月16日,罗斯福签署《银行法》

存款保险制度推出意义重大
  存款保险制度作为一种金融保障制度,是指成立一家专门的保险机构,由符合条件的各类存款性金融机构作为投保人,按一定存款比例向其缴纳保险费,建立存款保险准备金,当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时,存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款,从而保护存款人利益,维护银行信用,稳定金融秩序的制度。加强和改进对存款的保护,是建立存款保险制度的出发点和立足点,也是这一制度发挥作用的基础。建立这一制度将使中国金融市场发生重大利好变化,主要体现在以下方面:
  金融体系稳定性提升。长期以来,我国金融机构退出规则不清晰,国家对现有商业银行存在着或多或少的隐形担保,大中小金融机构均在一定程度上存在经营失败而不倒的现象,政府在化解金融风险过程中被动承担了大量处置成本。存款保险制度可灵活运用多种市场化方式对危机银行进行处置,大大完善我国问题银行退出及处置机制,从根本上防止金融体系风险的累积,有利于维护金融体系的稳定。同时,存款保险职能可以与中央银行最后贷款人职能相协调,形成及时防范和校正风险的新机制,弥补现有金融安全网的不足。
  金融市场化改革得到有力支持。目前我国利率市场化改革已进入深水区,存款保险制度意义重大。利率市场化后,我国银行业的竞争将更加激烈,一些服务能力、定价能力、风险管理能力、创新能力较弱的银行,可能会因利差收窄、利率波动风险加大而陷入经营困难。建立完善的存款保险制度,可有效提高公众信心,降低挤兑风险,维护金融稳定,最大程度地强化市场纪律约束,营造公平竞争、优胜劣汰的市场环境,让金融机构真正按照商业化、市场化原则经营。此外,由于绝大多数国家和地区均建立了存款保险制度,也有利于扩大金融业对外开放。
  为各类银行公平竞争、均衡发展提供有利条件。存款保险制度通过保护存款人的利益,能够维护金融体系的稳定、有效地缓解阻碍资本进入银行领域的监管顾虑,有助于降低市场准入的门槛。中小银行的存款也能充分得到保护,信用得到一定程度上的增强,有了与大银行公平竞争的环境,有助于形成一个有序竞争、优胜劣汰、可持续发展的小金融机构体系,可以缓解“三农”和小微企业融资难问题。
  百姓的利益保护网更加坚固。存款保险制度作为一种金融保障制度,是保护存款人利益、维护资金安全和金融稳定的制度安排。当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时,按照保险合同条款,投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助,或被接收、兼并,存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度,有效保护了存款人,特别是大多数中小存款人的利益。
存款保险制度的四种模式-当代金融家
表1  国际上存款保险制度的四种类型

国外存保模式比较与我国的模式选择
  国际上存款保险制度分为四种类型:一是纯粹的“付款箱”(pay box)型,仅负责对受保存款进行赔付,如澳大利亚、德国等;二是“强付款箱”(pay box-plus)型,除负责对受保存款赔付外,还适度参与风险处置,包括向高风险银行提供流动性支持,为银行重组提供融资等,如英国、巴西等;三是“损失最小化”(loss minimizer)型,存款保险机构积极参与处置决策,并可运用多种风险处置工具和机制,实现处置成本最小化,如日本、加拿大、法国和俄罗斯等;四是“风险最小化”(risk minimizer)型,存款保险机构具有广泛的风险控制职能,既有完善的风险处置职能,又有一定的审慎监管权,典型的如美国、韩国(见表1)。
  不同模式在处理危机上存在较大差异,本次金融危机表明,“付款箱”模式只能事后对存款人进行被动赔付,缺乏对问题银行进行早期风险干预和及时处置的能力,应对危机和维护公众信心的能力明显不足。危机后,越来越多的国家向“损失最小化”和“风险最小化”模式改革。这两种模式,在处理银行破产的实际操作和赔付中,大多采取过桥银行、收购与承接等方式,将问题银行的存款转移到一家健康银行,实际上使存款人得到100%的保障。相对于现行“一事一议”、“救火式”的风险处置和个人债权收购政策,“损失最小化”和“风险最小化”模式政策明确、赔付及时,注重事前防范和快速、有序的市场化处置,在及时防范和化解金融风险的同时,充分保护了存款人的利益。
  我国建立存款保险制度不是简单地处理问题金融机构,而是为了防范金融风险,维护金融体系的稳定,因此在制度设计上应该保证存款保险除了保费征收、存款赔付等基本职能外,还应具备必要的信息收集与检查、早期纠正及风险处置等职能。这样既可以在金融机构倒闭时保护存款人利益,还可及时发现和迅速处置经营不善的存款机构,将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低,做到风险“早发现、早处置”,从根本上防止金融体系风险的累积。但也应注意,现阶段我国存款保险机构应注意与现行的监管工作形有效衔接,并强化相互间的信息沟通。总体而言,中国当前经济处于较快增长阶段,金融机构破产可能性较小,即使单一金融机构出现较大风险,也可以通过转让、合并等方式有效化解。

我国存款保险制度设计的主要考量
  巴塞尔银行监管委员会与国际存款保险人协会(International Association of Deposit Insurers,IADI)共同制定的《有效存款保险制度核心原则》(Core Principle for Effective Deposit Insurance Systems)代表了存款保险国际规范的新发展,为各国评估、建立或改革存款保险制度提供了有益参考。我国存款保险制度的建立,走的是一条既符合国际发展趋势又兼具中国特色的存款保险制度之路。
  设立较高的存款保险额。从国际经验看,为达到防止挤兑、稳定金融体系的目的,各国对各类存款往往采取“广覆盖”原则,设定较高的存款保险限额,使大多数存款人的全部存款受到明确的法律保障。设定存款保险限额最主要的目的,就是当银行经营失败时,在确保绝大多数存款人得到完全保护的前提下,在金融机构股东和管理者出局后,让大额存款人也承担一定风险,大额存款人也就有了动力监督银行的经营行为。具体赔付限额的确定,需要在防范道德风险与维护社会稳定之间进行权衡与决策。从国际实践看,普遍经验是使绝大部分存款人,例如90%或95%以上得到全额保护。
  考虑到中国居民储蓄倾向较高,社会保障体系尚不完善,居民储蓄很大程度上承担着教育、医疗、养老等社会保障功能,赔付限额过低,无法充分、有效保护广大存款人的切身利益,不利于确保社会稳定。与此同时,中国建立存款保险制度是从隐性担保起步,在目前一事一议的处置政策和具体操作中,一些处置案例最终实际赔付额比较高。如设计过低的存款保险赔付限额,公众不容易很快理解和接受。因此,中国的赔付限额在初始应设定较高额度,比如50万元左右。
  保险限额适时调整。存款保险限额也不是一成不变的,往往会根据通货膨胀、货币贬值、实际收入增长等因素,逐步提高存款保险限额,以最大限度保护存款人利益,增强存款人信心。改革开放以来,中国经济一直保持较快增长速度,未来一段时间,中国的GDP也将保持在7%左右的增长水平,个人收入水平也有望持续增长,居民存款余额势必水涨船高。可根据经济增速和居民存款增长实际情况,合理安排存款保险限额调整的频率,保护存款人的存款安全。
  多账户提高保障额度。为了最大限度保障存款人的存款安全,发达国家通常的做法是允许存款人在同一银行开立不同账户,尽可能将一般存款人的存款纳入保险范围内。考虑到一个家庭的存款可以放在不同成员名下,单个家庭事实上可获得更高的存款保障。对于拥有较高存款额的存款人而言,由于单一银行的账户种类相对有限,同一银行所能提供保险的存款余额也有限,进而会在一定程度上倒逼存款人将剩余存款分散到其他银行,寻求更大的保险保障,也有助于缓解存款过度集中于大银行的问题。当前,中国的银行为居民提供的账户种类较少,可借鉴国际经验,考虑从支持养老等角度,为存款人提供不同类型的账户。
  存款保险机构与监督协调。尽管存款保险机构的主要职责是为存款提供保险、保障金融体系的稳定,但也具有一定的监管职能。比如,美国联邦存款保险公司(FDIC)就负有监管和消费者保护的职能,当一家银行资本不足时,FDIC会向这家银行发出警告。为了防止“政出多门”,发生监管重叠或者监管真空,必须加强存款保险机构与银监会、人民银行的信息交流和协调配合,必须建立起分工明确、权责清晰、相互共享的信息交流机制。
  基于风险的差别费率制--道德风险的基本治理措施。存款保险制度建立之后,存款人有可能不再关心银行的经营业绩和风险承受能力,市场纪律的弱化导致投保银行倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务,如高息揽储、发放风险较大的贷款,实行基于风险的差别费率制是解决道德风险的基本治理措施。
  《存款保险条例(征求意见稿)》指出,存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成,各投保行的投保费率,将参考资本充足率、资产质量、流动性、机构经营能力等反映投保行经营管理状况和风险状况的诸多指标综合确定,这对投保行风险管理能力无疑是一个更大的挑战。
  我国银行业存在着系统性差别、金融市场基础设施有待完善等现实情况,如果按单一费率无法达到保持公平竞争和防范风险的目的。但也鼓励银行坚持差异化经营战略、特色化经营,将防控风险放到重要地位,让经营管理水平高的银行在市场竞争中脱颖而出,经营水平低的银行被市场淘汰,从而形成银行业竞争的良性格局。

存款保险制度对银行业的影响判断
  短期看,存款保险制度推出可能会对银行风险管理、经营成本、银行业格局等方面产生一定影响。但从长期来看,存款保险制度将促进银行业的良性竞争和差异化经营,有利于银行业转型升级和可持续发展。
  银行经营成本有所增加,但影响不大。一方面,通过采取较低的费率,可以有效避免短期过高增加金融机构的成本以及对银行等金融机构的财务状况产生不良影响,预计我国采用的保险费率大体为1~2个基点。因此,收取保费对金融机构的财状况产生的压力是很小的。另一方面,也对金融机构对存款保险基金设定一个适当的目标规模值,当基金规模达到该值时,停止征收保费或适当下调费率。并且考虑到历史延续性,存款保险的初始资金还可能不全由市场主体全部承担,而是由财政部和央行的注资以及金融机构的首期保费共同构成。此外,不同类型的银行之间也存在一定的成本差异:一方面,批发业务为主的银行由于小额存款账户较少,投保存款占比较低,保费也相应较少;另一方面,海外业务发展较快的银行由于不参与保险的海外存款占比较高,成本影响较小。
  可能出现一定范围存款变动,但不会形成趋势。存款保险制度推出后,预计短期内可能出现一些存款搬迁的现象,但幅度不会太大。一方面,存款余额较高的客户能享受VIP 服务,存款分散将可能失去特殊服务和优惠,他们需在服务和安全性之间取舍。另一方面,由于各行保险限额一致,存款余额较小的客户可能不会有意转移存款,且余额太低会影响到账户最低余额要求。大客户与银行关系紧密,熟悉银行经营情况,不会听信谣言轻易搬家。同时,中小银行贴近当地市场,服务更便捷、灵活、门槛低、利率较高,银企关系更有“黏性”。绝大多数个人储户和小微企业的存款余额在存款保险限额以内,对存款安全更有信心。短中期而言,许多客户仍认为大型国有商业银行拥有隐性的政府担保,因此对存款的安全性可能并不太担忧。
  当前我国宏观经济形势稳定,银行业各项指标总体上健康,中小型金融机构财务状况大幅改善,这些都是建立存款保险制度的有利条件,存款保险制度宜尽快出台。未来我国存款保险在具体制度设计时,应注意坚持高标准、严标准推进,要努力与国际一流的存款保险模式基本一致。在早期就确立其核心功能并有相应组织架构安排,建立完善的机制保障有效运行。商业银行应认真研究,积极应对存款保险制度对银行业带来的新变化,走差异化发展之路,真正在公平竞争、优胜劣汰的市场环境下实现良性发展。
 
  (宗良为中国银行国际金融研究所副所长,董小萌单位为对外经济贸易大学金融学院。本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第3期)
 





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