■国家对公用企业直接化管理，形成了公用企业“行业经营者”和“行业管理者”的双重身份。

　　■一方面以平等市场主体的身份参与市场活动；另一方面，以行业管理者的身份制定“游戏规制”，因而形成了市场优势地位。

■公用企业滥用垄断优势地位损害消费者及新进入同行业竞争者利益的问题屡见不鲜。

　　公用企业具有自然垄断的特性，很长一段时期内，理论和实务界普遍认为，该领域应当采取垄断经营的方式，避免过度竞争，以保证公用企业经营的稳定，有效保障社会公众的利益。然而在竞争机制优胜劣汰的作用下，公用企业如何在保证其运营稳定的同时兼顾自身与广大消费者之间的利益，正伴随着改革的深入接踵而至。

　　法律规制现状

　　随着中国市场经济的快速发展，公用企业滥用市场优势地位的行为变得更为隐蔽、复杂，现有的法律法规已经难以适应层出不穷的新问题。

　　目前，中国专门的《反垄断法》尚未出台，公用企业领域反垄断的法律依据分散在各有关的法律、法规条款之中，其主要可以概括为以下几类：综合立法，如《反不正当竞争法》、《价格法》；行业立法，如《电力法》、《航空法》；行政法规，如国家工商行政管理局1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。

　　在《反垄断法》出台前，这些法律、法规中的反垄断条款，对于规制中国公用企业滥用市场支配地位的行为起到了一定作用，但同时也存在如下一些问题。

　　首先，在立法理念上，没有彻底贯彻反垄断思想。按照传统的认识，公用企业具有自然垄断性，应当禁止或限制竞争才能实现有效经营、充分利用资源、提高社会总体福利的目的。因此，法律上不应对其反垄断，而是要禁止竞争、保护垄断，将公用企业列为反垄断法适用除外的内容。

其次，现行法律规定形式散乱、内容多有疏漏。1993年实施《反不正当竞争法》对公用企业的限制竞争行为作出原则性规定，但是过于简单，并没有对公用企业滥用市场优势地位的行为进行详细分类。《邮政法》《、电力法》等行业性立法虽有公用企业反垄断方面的内容，但这些行业立法受行业和部门利益影响较大，规制力度不够，很难实现对公用企业行为的严格规范和约束；国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》对公用企业限制竞争行为的表现形式进行了多方面列举，但由于其法律位阶不高，缺乏权威性，实施效果不理想。

再次，执法不严。公用企业与地方政府和职能部门有着千丝万缕的联系。尽管《反不正当竞争法》和《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》赋予了省级或设区市级工商行政管理机关查处公用企业限制竞争行为的权力，但实践中，工商行政管理机关在对公用企业滥用优势地位的行为进行调查 时阻力重重，地方保护主义干扰严重。政企不分的现状，使公用企业在工商部门监督检查的过程中，不仅不积极配合，还常常以行政主管部门的“红头文件”为依据，采取抵制的态度，对工商部门的罚款通知和制裁决定，也经常拒不执行。由于工商行政管理局不是独立的反垄断执法机构，所以其在查处带有行政垄断性质的公用企业垄断行为时，显得力不从心。因此，尽管中国现行规范公用企业垄断行为的法律、法规已颁布了10年之久，但公用企业滥用垄断地位的现象并未得到有效遏制。

　　法律规制构想

■确立政府与企业之间的行政契约关系

中国公用企业长期以来实行计划经济指导下的行业经营管理体制，这是产生公用企业垄断的制度根源。鉴于公用企业的特殊性，不能简单地将适用于竞争性行业企业改革的制度、规则在此套用，而是应当针对公用企业所在行业的特点，研究制定相应的改革方案。而确立政府与企业之间的行政契约关系，是当前解决政企分离、转换公用企业经营机制的可行性方案之一。

　　所谓行政契约，是指行政主体之间，或行政主体与相对人之间，为实现国家行政管理目标，而依法签订的协议。由于公用企业与国家基础设施密切相关，提供的是社会公众所必须的基本产品和服务，因此，应当由政府监管，以保证服务的稳定性和产品质量的可靠性；但公用企业改革的关键又在于引入竞争机制、实现政企分离，从而提高经营效率和服务质量。有鉴于此，政府在对公用企业的管理过程中，为达到社会福利最大化目标指引下的具体行政管理目标，就需要与公用企业订立行政契约，对某些具体事务作出权利、义务方面的规定。这是政府实现政企分离后，对公用企业严格监管，达到其公共目标的有效手段。

　　■建立反垄断立法基础平台——《反垄断法》

　　中国目前的公用企业垄断法律规制体系之所以存在许多不足，归根结底是因为缺少一部适合中国国情的《反垄断法》作为反垄断法律规范的基础性平台。反垄断法被誉为市场经济国家的“经济宪法”，并长期居于经济法体系的核心地位，对于保护竞争，优化资源配置发挥着重要作用。

　　首先，《反垄断法》应对行政垄断进行规范。由于当前公用企业政企分离的改革尚未完成，公用企业领域的垄断主要表现为政府及其职能部门滥用行政权力限制竞争的行为，即行政垄断这一比较特殊的垄断形式，因此通过《反垄断法》规范行政垄断，能从源头上有效抑制公用企业滥用市场支配地位的行为。

　　其次，《反垄断法》应重点禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身。由于缺乏自由竞争过程，中国普遍存在“规模不经济”的现象，市场上并没有多少通过企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断行为并非由于经济规模足够大，而是其在行政力量的庇护下滥用其市场支配地位所致。所以，对中国公用企业进行反垄断法律规制，重在规范公用企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。

　　最后，《反垄断法》应当规定设立高度独立性、专业性、权威性的执行机构，解决行业主管部门受行业范围和部门利益的局限，执法不严的情况，保证《反垄断法》得到统一、有效的实施。

　　■完善反垄断立法平台——行业性立法

　　在加快制定《反垄断法》的同时，还应进一步完善行业性立法。

　　首先应当考虑的是公用事业部门如何放开竞争及放开的程度。公用事业引入竞争机制，只有一般性原理，而没有划一的模式 和措施。如前所述，在公用事业部门中引进竞争机制，并非像一般竞争性行业那样放开，不同公用事业领域放开程度也不尽一致。需要通过对各行业立法，设计出一套包括特许经营、市场准入控制和恰当监管的合理方案。

　　比如，法定专营以外的邮递业务、电信设备生产、发电、出租车等行业，原则上都可以放开，只需制定一般的市场准入条件，符合条件的竞争者均可进入；对需要特许控制的，实行招投标制；对仍需维持垄断经营的，如电网、铁路、电信基础设施等，其经营和引入竞争的具体方式由各行业立法加以规定。只有这样，才能保证公用企业的经营稳定和效率提高。