译／席涛 曲折

经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD)的监管规则改革组织在2005年3月15日的第四次会议上，通过了《2005年监管质量与绩效指引原则》，OECD理事会在2005年4月28日批准了《2005年监管质量与绩效指引原则》。
■该指引原则目的：就改善政府监管问题，给其成员国和其他经济体的政府提出建议性的监管框架。
■该指引原则基本反映了国际上对健全政府监管的一些共识，也集中体现了成熟市场经济国家政府在监管方面的成功经验，尤其强调了监管影响分析（Regulatory Impact Analysis）的原则、程序和方法，以及对监管挑战的应对之策。
■该指引原则对我们考虑如何改善中国政府监管具有重要的参考意义。以它提出的一系列指引原则为参照系，我们可以比较清晰地看到，为进一步改善政府监管，需要朝哪个方向努力，关键又在哪里。

　　政府监管改革的目标是为了促进国民经济增长，增强国民经济适应形势变化的能力。有效监管和结构性改革可以说是完善财政和宏观经济政策的必要条件。面对持续而又意义深远的社会、经济和技术的变革，需要各国政府深入研究监管体制、监管规则之间的内在联系及其总体影响，确保监管体系及程序具有实质的、健全的、透明的、可问责的和前瞻性的功能。因此，监管改革并不是一蹴而就的，而是一个长期的、动态的、受多种因素影响和制约的过程。
　　OECD成员国的部长在1997年首次签署了监管改革的政策建议。该政策建议为成员国提供了指引原则，促使成员国提高监管政策的质量和工具、增进市场的开放和竞争、减少监管负担。1998年，成员国开展了监管改革的审查活动。2004年，由成员国发起的监督执行情况证明，监管改革已经取得了很大成效，同时也为成员国实施监管积累了宝贵的经验，从而促进了有效竞争、在一定程度上消除了进入壁垒。在实施监管的过程中，成员国运用了监管影响分析（RegulatoryImpactAnalysis），还注意到监管的替代手段和市场开放标准的综合。
　　1997年～2005年：监管规则的完善和发展
　　在过去10年中，监管改革的概念已经发生了很大变化，这些变化从指引原则的标题中就有所反映。
　　■关于1997年的政策建议
　　在1990年代期间，各国的监管改革主要是致力于缩小政府规模，而且一般都是围绕着这一目的展开。这种单纯的努力同条理分明、将整个政府都纳入其中的改革方案比较起来，不利于形成一个鼓励企业的创立和发展、提高生产率、促进竞争、扩大投资和国际贸易的监管环境。废止一些不必要的监管规则，尤其是那些为社会公众提供服务部门的一些不必要的监管规则，虽然很重要，但不能解决所有问题。在政府向服务型政府的转变过程中，构造市场条件和满足公共利益，监管是必需的。“监管的质量与绩效”这一标题，恰恰符合动态的、持续的，同时又将整个政府纳入其中的监管实施方案。
　　1997年的政策建议经受住了时间的考验。该政策建议从20多个成员国的监管实施过程中吸取了经验教训，也从其它研究工作中获得了有益成果，本身也在不断完善和更新，这有助于成员国面对21世纪的挑战，更有效地实施监管。在1997年的政策建议中，原有的七项指引原则被保留下来，但这七项指引原则的注释性条款及附属性政策建议，都进行了扩充和完善。
　　■关于2005年的指引原则
　　2005年比1997年更值得关注的几个问题包括：政策的一致性以及各方面的协调性、政策草案通过前的评估工作、满足公共需要的网络性事业的竞争政策、市场开放、风险意识、监管规则执行等问题。这些问题的解决，需要运用跨部门的预先做出积极反映的方法，以使监管规则更具有针对性和前瞻性。为此，OECD的监管质量和监管绩效的指引原则，更加注重动态的、前瞻性的监管实施程序，以使监管规则、监管工具和监管机构，更能适应21世纪的发展要求。
　　监管改革同时也引起了非经合组织成员国的广泛关注。俄罗斯作为第一个非成员国最近对监管改革进行了回顾。巴西和智利作为观察员加入了经合组织监管规则改革小组，中国在2003年和2004年连续两年召开了监管规则改革会议，政府监管也已经作为东南欧影响投资改革的一部分而纳入其中，亚太经合组织（APEC）－经合组织(OECD)监管改革的总体一览表已经制定完成。这些都说明，各国对监管改革的重视。同时，监管改革也是阿拉伯国家发展规划中完善政府管理计划的一个主要议题，该发展规划是在经合组织（OECD）和联合国开发计划署(UNDP)的协助下进行的。
　　然而，在民主制度和执行机构相对薄弱的情况下，相关完善监管规则措施的执行在许多转型国家和发展中国家还会遇到许多困难。针对这些国家的情况，单边和多边的协助发展计划有助于提高这些国家对监管影响进行分析的能力，完善监管规则体系，从而逐渐提高这些国家监管程序和监管标准的透明度和可问责性，改善监管造成的经济影响。
　　因此，2005年指引原则的影响范围已经扩大到OECD成员国以外的国家，这些国家的政府正在为改善贸易和投资环境而不断完善国内政策措施，加强政府机构建设。
　　2003年，20多个国家对监管改革工作进行了回顾和总结，竞争与贸易委员会和监管控制与改革工作组，对此进行的评估性总结以及在公布的监管改革经验总结的综合报告中，都对监管质量与监管绩效的指引原则进行了讨论和分析。
　　OECD的监管规则改革组织在2005年3月15日的第四次会议上已经通过了2005年的指引原则，经合组织（OECD）理事会在2005年4月28日批准了2005年的指引原则。