文/张谦

　　中国人民银行行长周小川3月12日在两会记者招待会上表示，国有商业银行的改革目前已经取得显著和突破性进展。这是监管层为2003年以来国有商业银行新一轮改革进行的重要阶段性定性与总结。回顾以财务重组、公司治理改革和在资本市场上市为主要历程的这次改革，积累的三方面经验值得回味。

政府主导和市场运作并重

　　■政府主导财务重组

　　改革开放以来，中国靠政府主导实施了金融体制改革，建立并完善了金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系。从全球转轨各国经济体制和金融体制改革的实际情况来看，主要的两种改革实施方式——由政府来主导和由市场引导——各有利弊，中国则是由政府主导实施金融改革方案并且获得成功的，这是很重要的经验。

　　中国从1978年起由政府主导开始着手建立金融体系。首先，中央银行——中国人民银行从财政部独立出来，财政体系和金融体系分开，这是建立金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系的开端。1979年，恢复中国农业银行；之后中国银行从央行分离出来恢复原名称，中国建设银行从财政部分离出来；1984年，中国工商银行从央行中分离出来。至此，这四家成为国家专业银行的机构，专门从事原央行和财政部操办的商业银行业务。

　　1994年，中国颁布《商业银行法》，依此四家专业银行把政策性银行业务拨给1994年起先后成立的三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，成为国有独资商业银行。国家开发银行负责经营支持国家“三基两支”项目的中长期政策性贷款业务；进出口银行主要经营支持机电进出口项目的政策性贷款业务；农业发展银行主要经营支持农村粮食收购的政策性贷款业务。此外还由国家审批设立了股份制银行和地方商业银行。

　　在这期间，国家先后建立了货币市场、外汇市场和资本市场，完善了金融市场体系。1992～2003年，国家先后成立了证监会、保监会和银监会，完善了金融监管体系。

　　由上述发展历程可以看出，在中国金融体系的建立和改革过程中，政府所起的主导作用是有效率的。

　　新一轮国有商业银行改革是一个复杂的工程，包括财务重组、公司化改革和上市，不是哪一个市场主体能够应付得了的。另外，根据中国对WTO的承诺，金融业于2006年底全面开放，给定了一个时间表和硬约束：在全面开放之前，必须要把中国大银行搞好。因此，改革一定要由政府主导为主，附以市场运作相结合来推进。

　　政府主导的做法也符合中国银行业的现实情况。中国的四大国有银行过去积累了大量坏账，这既与政府指令、经济发展的结构不均衡有关，又与整个金融体制改革不配套、不到位有关，这是一个教训。

　　老问题没有解决，新的问题又出现了。解决历史包袱问题，需要对损失类资产进行核销，对大量的不良资产进行剥离。然而，新一轮改革之初中国的金融体系没有建设好，缺乏一个足够强大有效的资本市场，四大国有独资商业银行要解决的注资问题和坏账核销问题，客观上得不到资本市场的有效配合。反过来，其他工商业企业以及国企的改革还依赖银行的间接融资支持。

　　在这样的背景下，中国金融体系中单靠市场化运作解决不了问题，也无法靠外资解决问题，因为国外战略投资人只肯锦上添花，没有雪中送炭、共同解决历史包袱的可能。那么，国有独资银行改制所需的资本金由谁来充实，怎样充实？大量的历史包袱问题，由谁来消化，怎样消化？

　　解决上述两大难题，只能靠政府，靠央行、财政部和监管部门共同决策和实施。于是，从2003年起，国家由政府主导，解决了国有商业银行资本注资的问题，解决了国有商业银行历史包袱消化的问题，也就解决了国有四大商业银行的财务重组问题，增加了与外资谈判的筹码，为国有四大商业银行引进战略投资人，进而公司化治理改革和上市奠定了良好基础。

■市场化引入战略投资者

　　国有商业银行靠市场运作的方式与战略投资人发起进行了公司化改制，为上市铺垫基础。

早先各大银行曾在市场上与国际战略投资人进行谈判，但很艰苦，主要原因有四个：一是外资担忧中资银行的政府干预太多，二是认为国有银行高管人员是由政府任命，三是国有银行存在大量不良贷款，四是国有银行资本充足率低。政府主导财务重组之后，谈判才有了筹码。

汇丰银行入股交行之后，国际金融机构改变了看法，开始认可中国的银行，中国国有大银行的潜在价值被逐渐挖掘出来。中行、建行和工行吸取了前面谈判的经验和教训，后来的谈判进展相对顺利。

　　对于中国国有商业银行而言，引入境外战略投资人主要有三点好处：

　　*进行战略合作，汲取外资银行先进的管理经验和理念；

　　*借助国外大银行的品牌和渠道，有益于国有商业银行国际化；

　　*能够提升银行上市后的股票价格。

　　事实证明也是如此，在引入战略投资人过程中，国有商业银行根据新颁布的《公司法》赋予公司章程的权力和约束力，在公司章程和合作协议中明确了双方的权力与义务，引入境外投资人工作越来越成功。最终，中行的战略投资人敲定苏格兰皇家银行、新加坡淡马锡、瑞士银行集团和亚洲开发银行；建行的战略投资人是美国银行和亚洲金融；交行的战略投资人是汇丰银行；工行的战略投资人是美国的高盛和运通。国有商业银行在新一轮改革当中成功运用市场规则，完成了引入战略投资人的任务，为成功上市铺垫了基础。

多样化方式推进改革

国有商业银行在境内有不同的业务分工，其资产规模、产品类型和服务功能等都不尽相同，因此，改革方案的设计不能一刀切，要“一行一策”，即一个银行一个方案。新一轮国有商业银行实施的不同改革方案，集中体现在财务重组（即充实资本金和处置不良资产）、公司化改革和上市三个过程当中。

从2004年起，国家通过中央汇金公司向中行注入了225亿美元，同时批准其发次级债600亿人民币；中央汇金公司向建行投资225亿美元，批准发行次级债400亿人民币；交行是国家控股银行，由财政部投资50亿人民币，中央汇金公司投资30亿人民币，社保基金投资100亿人民币，原有的股东增值1.36亿人民币，国家允许发次级债120亿人民币；中央汇金公司向工行投资150亿美元，财政部保持原有股份150亿美元，批准发行次级债800亿人民币。可见，充实资本金的过程，各行都不一样。

　　经过这一过程，中行的资本充足率已经上升到10.4%，其中核心资本充足率上升到8.48%；建行上升到1.29%，核心资本充足率上升到8.57%；交行资本充足率上升到1.6%，核心资本上升到7.41%；工行上升到9.98%，核心资本上升到9.1%，中国国有商业银行资本充足率已经基本上高于8%，达到了国际标准。

处置不良资产主要采取了两个途径，一是用新注入、新发行的资本金和特殊政策核销一部分损失类资产；二是出售一部分可疑类贷款给四大银行的资产管理公司。通过对不良资产进行核销和剥离转买处置，国有商业银行的不良资产率已经大大降低，达到国际通行的比例。中行、建行、工行和交行的不良资产率都比2003年大为降低。同时，各行相应的拨备覆盖率同2003年相比也显著提高，中行由16.98%提高到70.55%；建行由22.5%提高到40.8%；交行由13.4%提高到84.9%；工行由负值提高到55%。

完成财务重组工作以后，就涉及公司化改制问题，涉及发起或募集问题。经过反复论证，有关部门决定在财务重组之后、上市之前，发起设立股份公司。采取这个方案，能够有原则地吸引战略投资人，符合国务院规定的“长期持股，优化治理，业务合作，避免竞争”的要求。引入战略投资人之后，整合的业务刚好和国有银行互补，形成很好的合力。

　　各行上市也采取不同的方案：

　　中行采取整体上市方案，由中行和其他发起人设立中国银行股份公司，直接延续原来的业务上市；

　　建行采取分立上市方案，分立成两个机构，一个是延续下来的存续公司，翻牌成为建设银行投资有限公司，接收了建行剥离出来的一些非主业资产；另一个是设立中国建行银行股份有限公司，保留了绝大多数优良资产最后上市；

工行是整体改制并上市；

交行是整体上市。

目前中国已经上市的国有银行都是在境外上市，地点选择在香港，因为美国颁布的《萨班斯法案》规定，对上市公司要进行严格的内部控制评估，对中国很不利；而中国金融业2006年底全面开放，没有时间再等评估结果。之后，各行对于回归中国A股上市或继续选择境外其他国家的资本市场上市，都有不同部署。

　　选择多样化的方案进行国有商业银行改革，既是一个比较不同方案的有益尝试，又促进了国有商业银行积极进取、做大做强。以海外经验来看，这非常有意义，因为国有商业银行只有做大做强了，才真正具有竞争力。在1997年的亚洲金融风暴过程中，日本和韩国倒闭了很多企业，其中包括日本的多家证券公司和亚洲其他国家的金融机构，但是日、韩大型的工商企业和金融机构、俄罗斯的大企业和大商业银行都经受住了考验，顽强过关。只有培育了大企业，才能使其真正具有竞争力，经得住风雨的考验。

发挥战略投资人治理作用

　　中国国有商业银行与外资战略投资人发起设立股份公司后，形成了规范的公司治理架构，建立了董事会和监事会，通过了《公司章程》，成立了各委员会，召集了管理层。现在四家银行已经上市，治理的效果开始显现。

■发挥战略投资人银行治理先进经验

　　按照原来国有商业银行的管理格局，涉

　　及到人的事情要上党委会，涉及到业务的事要上行长办公会，监督检查部门的工作也有局限性。结果是决策、执行和监督之间没有形成有效的制衡机制和激励机制。

　　国有商业银行新一轮改革后，中方尊重战略投资人的经验，积极发挥了他们在银行治理方面的长项，董事会、监事会的行权独立性得到保障，董事会下设的专业委员会也已经开始运行并产生效率，在涉及到的战略发展、审计稽核、风险管理、关联交易、人事薪酬等工作领域，这些专业委员会将发挥很大作用。银行还聘请著名专业人士担当独立董事，由他们分别到各委员会里去把关。各行下一步的重要任务是加强风险管理、人事制度改革和业务设计。组织机构与业务流程要以客户为中心来设计，将来除了机构扁平设置、业务垂直设置的原则不变以外，要以客户为中心设计出灵活的组织架构。

■进一步提高战略投资者业务参与程度

　　各家银行根据自己的市场定位与战略投资人的特色，在不同领域与他们进行合作。进入中行的苏格兰皇家银行投资了30亿美元，以项目驱动方式在信用卡、理财、公司业务、个人财产保险、公司治理风险管理、财务管理、人力资源管理及信息技术方面进行合作；新加坡淡马锡在中行股票发行前投资了31亿美元，占了10%的股份，发行后再增持5亿美元的股份，与中行合作的领域涵盖公司治理、市场化管理经验，双方高层还制订了领导协调机制；瑞士银行集团占有中行6.1%的股份，在行业管理、资产负债管理、经验与专有技术领域进行合作；亚洲开发银行占有中行0.24%的股份，主要侧重在内控、环保以及技术支持和培训方面与中行合作。中行在引入这四家外国战略投资人时，充分考虑了业务设置方面的实际需求，使战略投资者既有先进性，又不重叠。除苏格兰银行参与比例较小外，其他注重长期投资的战略投资人都派人参与管理。

　　建行有2家外资投资者，其中美国银行在发行前投资25亿美元，占有9%的股份，5年后股份增至19.9%，建行公开上市时，再认购5亿美元的股份，合作侧重于公司治理、风险管理、信息技术、财务管理和人力资源管理，并派出1名董事和50名风险专家来参与银行管理；亚洲金融是淡马锡的子公司，投资建行16.61美元，并希望再购入10亿美元的股份，合作侧重在亚洲金融服务业的投资专业技术方面。

　　交行的战略投资人主要是汇丰银行，投资145亿人民币，合17.5亿美元，占19.9%的股份，与交行的合作主要在信用卡、基础设施建设和策略性合作方面，同时承诺每年要用150个小时提供技术服务，涵盖在授信、财务会计、人力资源等方面。汇丰派出1名副行长和2名董事参与管理。现在，汇丰和交行双方合作的太平洋卡已经开始运营。

加入工行的高盛、运通等机构承诺提供技术和专业协作，主要合作领域在资金交易、资产管理、个人理财和投资银行业务等方面。

这些国外战略投资人在业务清算结算、托管、理财和电子银行等中间业务方面，贷款资产证券化及其交易等同行业务方面，以及兼并、重组、咨询、发债和发行等投资银行业务方面，既有经验，又有优势和渠道。

当然，引入外资战略投资人在治理方面会存在以下方面的问题：第一是两种管理、治理文化存在差别，需要长时间磨合。中国国有金融机构与外国金融机构在管理理念、管理方式和管理习惯方面都有差别，加上现有的体制是由国有独资商业银行改革而成，与原来是完全不同的两种治理架构，因此管理方面的差别和治理方面的差别会长时间存在。二是会存在向下传导问题。假定各行总部已经协调有效，仍然会存在向分支机构传导阻滞的问题，企业文化建立较难，改变也难。各行全行上下能否一致有序，关键看磨合的效果。

俄罗斯：市场主导银行改革的代价

　　Russia：Cost of Market-Driven Banking Reform

　　与中国形成对比的是俄罗斯的金融改革进程。

　　俄罗斯从1990年代初开始的金融体制改革主要靠市场引导推进。1990年，俄罗斯颁布了《中央银行法》和《商业银行法》，通过立法引导市场主体来参与改革进程，中央银行从此开始独立出来，在完全履行货币调控政策职责的同时对银行和金融机构进行监管。政府完全放权俄罗斯的银行改革，完全依照私有化和自由化两大转轨理念。用俄罗斯同行的话说，这种改革是从完全的社会主义向资本主义过渡；从完全的计划体制向市场经济体制过渡。

在这种思路下，俄罗斯银行业的机构准入条件很低，日常监管条件宽松，市场退出缺乏审慎。该国注册的商业银行有2000多家，目前真正有效的只有1000多家。

俄罗斯当时接连遭遇恶性通货膨胀，通胀率达到20%～30%，甚至40%，这使银行业务始终游离于工商企业之外，工业企业和商业企业得不到银行贷款，因为没有高利润来支付高利率和偿还贷款。俄罗斯大多数银行的资产运作，基本上就是把卢布换成美元，然后存放在中央银行拿利息；工商企业50%的业务量基本上采取以物换物的易货贸易形式。银行基本功能没能发挥、发展起来；工商企业的融资需求得不到满足和安排，也发展不起来，两败俱伤。

俄罗斯由市场引导的银行改革付出了巨大代价。只是到了金融风暴以后，汇率和通货膨胀率逐步稳定，俄罗斯的商业银行才真正开始实现工商企业贷款职能。可见，中国的银行业改革如果没有政府主导，任凭市场引导，也会走一段弯路，达不到今天的效果。