运营：母子公司共担重任

回顾从前，1994年，作为金融体制改革的一项重大举措，我国设立了中国进出口信贷银行、中国农业发展银行和国家开发银行三家政策性银行，分别负责大型机电设备进出口的政策性贷款业务；国家粮棉油储备、主要农副产品收购及农业开发方面的政策性贷款业务；国家重点建设项目（包括基本建设和技术改造）的贷款及贴息业务。自成立以来，三家政策性银行通过其经营活动，分别为其主要业务提供政策性资金支持，增强了政策性金融在宏观经济调控中的力量和作用，并为政策性金融体系的构建奠定了良好的框架。

在国开行成立之初，因政府对其决策的过度干预，国开行资产质量曾一度大幅下降，1998年其不良贷款率升到顶峰，达到33％。但随后通过清理与重组，不良贷款终得以处置，其后国开行一直保持着相当坚实的资产质量，反映出该机构决策的独立性日渐提升、风险管理水平显著升级，以及关注“瓶颈”基础设施建设，舍弃了更富投机性的项目。

目前国开行的转型，与中国经济和金融环境发生变化有深刻关系。央行一位官员曾表示，政策性银行作为财政延伸功能的历史使命已基本结束，近年来随着中国经济的发展，财政收入占GDP比重不断加大，财政逐渐有能力替代政策性银行部分工作。

此外，中国产业结构也发生了很大变化，以前需要政策性金融大力支持的产业，现在已经发展得相对成熟，比如煤炭、石油、天然气和电力等行业，以前需要国家开发银行提供的政策性贷款，其融资渠道更加多元化，成为各家商业银行信贷业务争夺的热点行业。市场化稀释了国开行的政策性优势。国开行现有的 32家分支机构，全部为省级分行设置，且各个机构管理差异显著，地方特色浓郁，加之最初成立时国务院的批文没有专项立法，对于国家开发银行的非对公业务等商业性金融行为的运行和监管，现行的《商业银行法》鞭长莫及。因此，国开行的改革既是国家的要求、市场发展的必然，也是开发性金融实践的成果。

记者获悉，改革后的国开行将实行独立法人的母子公司制度，母公司由国家绝对控股，体现国家战略意图，推行国家对政策性业务的优惠和扶持，实现商业化运作；下设两个子公司：一为投资公司，二为以中长期信贷业务为主的商业银行，还可做投行和投资业务，通过股份制改革建立现代企业制度，并最终实现公开发行上市。监管机构对国家账户和商业账户予以分别审计和监管。这样一来，国家开发银行作为政策性业务和商业性业务兼营的综合性、商业化运作金融机构的改革思路最终有了相对明确和具体的定音。

难题：监管、法规存尚空白

目前，包括国开行在内的三家政策性银行是根据有关部门的通知文件成立的，至今仍没有成文的法律性文件予以规范，这为后来的监管带来了诸多不便。一些专业人士认为，由于金融创新层出不穷，国内的法律框架已经落后于银行机构发展的实际。比如，《商业银行法》规定，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于百分之二十五，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十。如果对国开行严格执行《商业银行法》，则可能极大地制约国开行作为批发贷款机构开展大额贷款业务。

记者了解到，此次改革方案的公布并未推出与之配套成文的规范性文件，制定专门的国开行管理条例。金融创新层出不穷，国内的法律框架已经落后于银行机构发展的实际。如果国开行单纯受现行《商业银行法》监管，必然会对其大额长期贷款业务产生影响。但有关人士推测，总体方案出台后有关部门可能将会针对国开行出台补充性规定。对此，辽宁大学国际金融研究所所长白钦先近日向本刊记者表示，针对改革后的国家开发银行运行模式，应尽快制定出台相应的约束机制，成为改革后的国开行政策性和商业性两块业务得以顺畅运行的重要保证。

对综合型开发性金融机构所从事的政策性业务和商业性业务，银监会实施功能监管，按政策性金融法规和商业性金融法规分别监督、分别管理是目前国开行在完全实现商业化之前过渡阶段的可行性措施。

白钦先说，国开行要进军国际金融市场，巴塞尔新资本协议作为国际银行业的游戏规则，国开行做好项目的风险管理是保证其自身适应新协议的前提条件，应该建立规范的项目招投标机制，加强项目的阶段性审查和评估。

关键：找准竞争业务的定位

“对国开行而言找准竞争业务的定位是关键。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇对本刊记者说，“商业化改革后的国开行与商业银行一起参与市场竞争，非但不会加剧金融市场的过渡竞争和银行业的同构问题，反而会对我国金融市场的健康发展起到有力的促进作用。改革后国开行仍以中长期批发贷款作为其主要业务，同其他商业银行的业务范围呈现各有千秋之势，正面竞争的领域很少。只是，完成商业化改革之后的国开行面临着需要依靠自身信用来担保发债，之前那些国家信用级支持和杠杆倾斜的政策性支持将逐步萎缩。”

中国银行战略规划部主管宗良认为，国开行在此前的竞争中，享有国家信誉评级和利率优惠政策，这实际上让其他商业银行处于不公平竞争地位。国开行转型为商业银行，从塑造公平竞争环境角度看，商业银行是获得了一个利好消息。国开行给商业银行尤其是大型商业银行运作带来了很大的竞争压力，因为国开行在公路、铁路、石化、邮电通讯等几个领域有优势地位。

据了解，经过十多年经营，截至2004年，国开行贷款在电力、铁路、电信、公路、公共设施、石油石化等主要行业占比达82％；截至2007年三季度末，国开行贷款余额已经超过21758亿元。然而，国开行目前取得 的骄人业绩源于它的政策性银行的身份，这使其能获得稳定的长期融资以及能更加容易地拿到重点贷款项目。如果没有这个特殊身份，国开行将在很大程度上丧失竞争优势。未来的政策性业务要实行公开透明的招标制，这意味着除政策性银行外，商业银行也可以通过公开招投标机制分得一部分业务。

劣势：无法吸储是大不利

“无法吸储是最大的不利”，中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军近日在接受本刊记者采访时说，“按照商业化银行的标准，应至少有两个功能：吸储和放贷。国开行现有员工总数三千余人，自有网点少，且均为省级机构。无法象商业银行那样用遍地开花的经营模式吸收存款、发放零售贷款。鉴于国开行目前的网点规模，近期开放吸储业务的可能性不大。这在根本上打消了原来其它商业银行对国开行的‘不公平竞争’顾虑，同时也暴露了国开行的弱势。它现在的难点是在资金来源上，既有客户资源少，只以国家和各级省市为发行对象发行金融债券及扩大股本金来融资或者向他行借款的几种方式，募资渠道相对单一。”

国开行管理层也曾表示，国开行仍继续关注中期及长期基础设施建设，可能不会进入存款业务，但新添投行类似业务，如股权投资、股权发行、顾问服务（银行已获准从事公司债券承销业务）等。银行的准主权地位及支持机制，包括其正部级地位及获得政府流动性与资本支持的权力，在可预见的未来仍有望维持不变。

优势：投行势头倍受关注

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