文／谌争勇

　　近年来，国家地房产新政持续出台：从2005年的“国八条”到2006年的“国六条”、九部委意见、加利息，以及近期的征收土地增值税等。在国务院宏观调控的统一部署下，央行积极采取各种货币政策措施，加强银行体系流动性调控，促进房地产业健康运行。为了解宏观调控下经济欠发达地区房地产金融及市场运行情况，笔者以湖南省益阳市为个案，对该市2001年～2006年房地产发展情况进行了专项调研，并提出相关政策调控建议。

总体健康平稳

　　■房地产开发投资呈增长态势。
　　益阳是地级市，位于湘中偏北，经济水平欠发达。近年来，该市为了实现后发赶超，结合“国家森林城市、中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家环境保护模范城市”四大创建活动，大力开展招商引资和城镇基础设施建设，中心城区扩容提质步伐加快，房地产业进入高速发展时期，房地产开发投资十分活跃（见表1）。

　　2006年前三季度，益阳共有84个在建房地产项目，完成投资8.65亿元，同比增长19.1%，占社会固定资产投资总额的11.63%。其中中心城区在建项目65个，完成投资6.92亿元。佳宁娜广场、香港城、时代广场、上城世家等上亿元房地产投资项目纷至沓来，地价攀升，房价上涨，居民购房热潮涌动，有力激活了房地产市场。2005年，益阳地产开发投资10.76亿元，比上年增长30.42%，是2001年投资额的4.24倍，占社会固定资产投资总额的10.7%。房地产业产值在第三产业的比重由2001年的4.8%上升到2005年的10.4%，房地产业增加值占GDP的比重从2001年的1.0%上升到2005年的4.5%。
　　■规模不断扩大。
　　至2006年9月末，益阳共有房地产开发企业149家，房地产从业人员2550人，房地产业相关行业就业人员达5万余人。物业管理企业44家，比2001年增加37家，增长6.28倍；从业人员达2579人，比2001年增加2193人，增长6.68倍；管理面积达466.89万平米，比2001年增加405.43万平米，增长7.6倍；管理项目53个，比2001年增加46个，增长7.57倍。
　　■商品房市场活跃。
　　2005和2006年度，益阳商品房施工面积分别为113.84、155.97万平米，竣工面积分别为50.43、58.65万平米，商品住宅销售面积分别为43.35、50.16万平米(见表一）。住房空置率逐年下降。全市人均居住面积达到34.1平米，中心城区居民人均居住面积从2001年的22平米提高到2005年底的29.6平米。市中心城区商品房登记率达到了95%左右，住房商品化率在85%左右。随着住宅消费需求的持续增长，二手房市场也日趋活跃，且房地产交易实行“一条龙”服务，极大地方便了群众，房地产交易收费得到有效规范，交易量逐年增加，2005年达到130万平米，比2004年和2003年分别增长6%和23%。
　　■商品房品质总体提升。
　　近年来益阳中心城区居民住房消费升级换代，改善性住房需求旺盛，带动了住宅产品品质提高，电梯小高层、多层花园洋房、别墅、智能化住宅等被广大居民所接受，楼盘质量、户型面积、配套设施、物业管理、小区环境成了住房消费的重要因素。从户型看，中大户型消费已成为市场消费主流。2006年1月～9月，100平米～144平米户型销售占比为74%，其中120平米～144平米户型销售占比为59%。
　　■房地产信贷呈增长态势。
　　由于宏观调控政策的滞后性，2001年以来，益阳房地产贷款仍保持较高增长速度。据调查，2001年～2005年，益阳房地产贷款年均增长15%，比全部贷款增幅高5个百分点，房地产贷款余额占贷款总额的比重由4%上升到9%。截至2005年底，金融机构房地产类贷款余额11.50亿元，比2004年底新增贷款1.26亿元，占各类贷款总额的9%，比上年末提高了0.4个百分点。其中，房地产开发贷款余额4.28亿元，同比增长28.9%（见表2）。个人住房消费贷款余额3.50亿元，占全市个人消费贷款的63.31%，住房消费已经成为居民个人消费主体。2006年9月底，全市金融机构房地产业贷款余额16亿元，比上年同期增长248.69%。这主要是对湖南城市学院和部分省级重点中学的定向开发和对纯粹的市场开发投资需求投入。同时，2004、2005年益阳连续两年对中心城区部分最低收入家庭实施了实物配租和住房租赁补贴，住房公积金缴存人数达14.34万人，覆盖率77.51%，公积金归集总额达7.3亿元，个贷余额4.92亿元。

 
　　■房屋拆迁管理不断规范。
　　近年来，益阳严把拆迁许可证审批关，加大拆迁管理力度，使城市房屋拆迁的审查、发证、听证、裁决等程序得到进一步规范。“十五”期间，益阳共拆迁城市房屋项目76个，拆迁建筑面积50.61万平米，拆迁户数5087户，拆迁投诉和上访逐年下降。中心城区(含大通湖区)五年拆除42.26万平米，拆迁4427户，上访率为零。

主要问题及症结

　　■土地综合开发利用率低，存在土地投机行为。
　　据市房管局提供的数据显示，2004年和2005年，益阳房地产开发企业购置土地分别为176.77、169.38万平米，实际完成开发利用的土地分别只有96.45、22.09万平米，分别为购置土地面积的54.56%和13.04%。这说明该市房地产开发投资过程中存在着大量企业购买土地而不进行开发，等待时机转卖土地的投机行为，一些地方财政亦存在“以地生财”的倾向，土地一级市场的管理有待进一步规范。
　　从宏观层面剖析，“以地生财”贻害匪浅：
　　＊扭曲政府职能。按照政企分开的要求，政府不应直接从事具体经营活动。但在城市建设领域，一些地方政府活脱脱变成了“地产商”，在政府大量获利的同时，大批普通百姓无力安居，望房兴叹，给社会稳定带来隐忧。
　　＊削弱宏观调控。“以地生财”使地方政府成为房价上涨的受益者，自然就会“上有政策下有对策”，使中央宏观调控措施难以落到实处。
　　＊加大金融风险。目前，地方政府日益依赖于把征用的土地作为抵押物获得银行巨额贷款。一旦房地产泡沫破裂，地方政府将面临无法归还贷款的风险，经济金融将遭到重创。
　　＊加剧违法占地。由于土地市场的“寻租”行为，当前一些城市的违法用地现象严重，而据国土资源部官员称，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。
　　＊造成地方财政增收难以持续。土地是一种有限的不可再生资源，如果地方政府单纯依靠卖地作为财政收入的主要来源，那么带来的问题就是吃了“子孙饭”，长期下去将影响地方财政收入稳定增长。同时，偏紧的土地政策又提升了土地成本，并将最终体现在未来的房价上，这些都对目前房地产宏观调控造成了很大的负面影响。
　　■房地产开发粗放特征明显，开发企业规模小，资质水平偏低，综合实力弱，部门协调机制不健全。
　　2005年度，益阳共有房地产开发企业142家，完成开发投资总额10.76亿元，平均每家企业投资额仅为758万元，平均施工面积8016.90平米，平均竣工面积3551.41平米，平均销售面积3052.82平米。在142家开发企业中没有一家二级企业，四级和暂定资质的企业占了76.76%。开发企业规模、综合势力十分弱小，粗放型特征十分明显。同时，部门协调机制尚不健全。2005年底，该市中心城区调整机构设置，房管、房地产开发、房改在机构形式上实现了“三房合一”，职能配备也一并到位。但是在实际运行中，还没有形成上下联动、相互配合、共同参与的有效运行机制和管理格局，特别是在土地供应、年度开发计划制订、开发项目审批等工作中，各职能部门还远远没有形成共识和合力，致使房地产年度开发规模在区域分布和结构分布上不尽科学合理，商品房局部市场发展不平衡，在中心城区出现区域房价不断拉大、商品房营业性用房比重过大等现象。
　　■房地产业结构性矛盾比较突出，商品房供应结构失衡。
　　＊住宅与非住宅的结构比例严重失调。具体体现在，非住宅严重过剩，空置率居高不下，特别是商业用房总量上存在供大于求的矛盾。“十五”期间，益阳中心城区房地产开发总面积161.1万平米（不含单位建房和私人建房），新建商品房住宅与非住宅建设量的比例是56.67比43.33，非住宅的空置率高达50.1%。其中华联商业步行街、绿色食品城、梅峰商业步行街等空置率近100%。
　　＊普通商品住宅供给量小，住宅内在、外在质量亟待提升。当前，商品住宅开发户型偏大，高档住宅和别墅开发总量上升过快，经济适用房与普通商品房价位缩小乃至相互等同，廉租房建设相对滞后，而且中低价位数量减少，高价位数量上升，这些都潜伏着结构性供求不平衡的问题。
　　■房地产信贷风险集聚并隐现。
　　益阳房地产业融资对银行贷款的依赖程度高，在支付土地购置款后，开发阶段主要依靠银行贷款和预售款筹集资金，在购置土地阶段，也存在通过展期转贷、期限控制（期限超过建筑销售周期）和股东贷款等形式占用银行贷款。至2006年12月末，益阳房地产贷款余额达16.58亿元，比年初增加5.08亿元，占年末贷款净增额的47.92%，占贷款总额的9.74%。其中，新增房地产开发贷款19968万元，新增个人购房贷款12719万元，新增住房公积金贷款18151万元。房地产贷款主要集中在建行、工行和农行。
　　该市房地产贷款并非一片净土，主要是信贷资源投向房地产市场，集中度进一步提高，信贷风险增大。诸如开发商或房贷客户申请贷款时不讲诚信，高估贷款抵押物、“假按揭”恶意套现、多家授信、滚动开发等现象皆有发生，房地产贷款风险骤增。银监会益阳监管分局报告提示，目前，益阳房地产贷款的不良率高达20.9%，比全省平均水平高7.59个百分点。与房地产贷款密切相关的土地储备贷款，也因为其承贷主体和抵押、质押物的特殊性，一开始就存在严重风险隐患。
　　此外房地产开发还多以民间融资、预收购房款以及拖欠款等方式筹措开发资金，这在一定程度上掩盖了房地产开发企业的负债能力，使房地产投资的市场风险和融资信用风险集中于金融机构，进一步加剧了金融机构信贷资金的风险程度，一旦开发商不能按期归还形成信贷风险，金融机构将面临较大损失。加之基层个人征信系统建设还不十分完善，金融机构对贷款人的资信状况、偿还能力等缺乏真实有效的审查手段和依据，对贷后的跟踪检查也很难充分到位，使金融机构的信贷风险程度进一步加剧。
　　从宏观层面分析，房地产快速发展给商业银行带来了巨大商机和利益，使得银行只顾追求房地产开发贷款和个人按揭贷款的份额，忽略了利益背后房地产业的泡沫化倾向潜存的巨大风险：
　　＊部分地区房地产市场过热加剧市场风险。房地产价格上涨过快容易造成市场价格过分偏离其真实价值，从而产生泡沫，一旦泡沫破灭，作为抵押物的房地产就会贬值甚至大幅缩水，将给银行带来巨大损失。
　　＊房地产开发企业高负债经营隐含财务风险。房地产开发商通过各种渠道获得的银行资金占其资产的比率在70%以上，企业负债经营的问题较为严重。由于房地产开发企业良莠不齐，随着市场竞争日益激烈，监管力度不断加大，开发贷款门槛提高，这些企业资金链条日趋紧张，一旦资金链条断裂，风险就会暴露。
　　＊“假按揭”凸显道德风险。“森豪公寓”按揭涉嫌骗贷案等典型案件揭示，“假按揭”导致道德风险和巨额损失的教训尤为深刻。
　　＊基层银行发放房地产贷款存在操作风险。突出表现在：贷前审查经办人员风险意识不强，审查流于形式，随意简化手续，对资料真实性、合法性审核不严；抵押物管理不规范，办理抵押的相关职能部门协调配合不力，不按程序操作；个别基层行贷后管理混乱，缺少相关的风险预警措施等。
　　＊土地储备中心运作不规范，对其监管不严而导致土地开发贷款有较大信用风险。
　　＊相关法律法规的不配套导致房地产贷款的法律风险加大。
　　■房价呈加速上涨态势。
　　2005年末，市中心城区普通商品房住宅销售均价为847元/平米，2006年上半年为961元/平米，增长23.5%，2006年12月底为1209元/平米，不同区位、不同品质商品房价格悬殊，最高的达到2186元/平米，最低的只有760元/平米，而2003年末的平均价格只有600元/平米左右。益阳2005年城镇居民人均可支配收入8822元，农村居民人均纯收入2976元，各项主要经济指标居全省下游水平，房价上涨的幅度与其经济发展水平不相匹配，也严重脱离当地居民收入。
　　房价上涨的原因是多方面的，除受市场供需状况，特别是较大的真实性需求和投资性及投机性需求的影响外，主要原因有：
　　＊泡沫政绩推动。由于房地产业对当地GDP增长的贡献大、效果快且呈显性，地方政府就把房地产开发当作政绩工程、形象工程来抓。
　　＊建筑材料价格上涨。近年来作为建筑行业重要原料的钢材、水泥、红砖、砂石等，价格逐年攀升，推动房价上涨。
　　＊土地资源稀缺。目前国家下发了保护基本耕地的政策，加之土地供应具有很强的垄断性，使房地产业用地形成“供不应求”的市场态势，地价飞涨，导致房价虚高。
　　＊购房投资拉动。当前存款利率偏低及证券市场的不稳定，使得欠发达地区一些收入稳定特别是较高收入者，把投资房地产作为一种重要的投资方式，助推房价上涨。
　　＊城镇化辐射。随着经济发展水平和城市化水平的不断提高，人们（包括进城农民）对住房的需求不断提高。
　　＊房地产税费转嫁。为控制房地产过热，国家对房地产业所增加的税收和各种费用，都被开发商列入成本，最终体现在房价上。
　　＊理论界和新闻媒体的不当宣传。当前，部分人士为利所惑，甘当房地产业的利益“代言人”，围绕住房空置率指标的计算方法、国际标准等问题大做文章，为房价的不断上涨制造有利的舆论环境，误导民众和舆论。

建议与对策

　　■严把土地“闸门”，扭转地方政府“以地生财”模式。
　　房地产调控是一场涉及多方利益的博弈。当前房价之所以攀升，地方政府“有形的手”是主要推动力量。近些年来，一些地方政府在错误政绩观、利益观的指导下，热衷于大拆大建，“经营城市”（也可以叫“圈地运动”），导致部分居民对住房的被动性需求；一些地方政府被开发商牵着鼻子走，“开发商领导、市长决策、规划局执行”，造成了房地产开发的结构性缺陷及开发商大量囤积土地现象，土地审批从无偿划拨到高价招投标猛拐弯，使商品房建设成本陡然加大。特别是在现行财税体制下，地方政府为了扩大财源，最简便的办法就是利用对土地一级市场的垄断，直接运营和大肆出卖土地，大幅拉高土地价格，借机“以地生财”，一些地方财政事实上已成为“土地财政”。
　　＊要以落实的成效考核各级党政部门，尤其是从民生问题的解决情况来考核地方。
　　＊要明确地方政府的角色定位，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。地方政府不应再作为垄断性商人在土地市场上逐利，而应真正把维护和增进公共利益作为唯一追求目标。
　　＊削弱地方政府与房市之间的利益联系。对土地批租、房地产等相关的税收在中央和地方之间重新确定合理的比例，以削弱地方政府推动房价上涨的积极性。
　　＊完善土地出让收益的利益分配机制。应强化对土地收益的收支管理，实行“收支两条线”，将其更多地用于经济适用房、廉租房建设和足额支付土地补偿费、安置补助费等方面。
　　＊深化财税体制改革，解决地方财政困难。改变地方政府财权、事权、税权不对等的状况，省级和省级以下各级政府之间应建立起透明和稳定的收入分配安排，明确各级政府的支出责任，并深化分税制改革，合理划分税权，改善地方政府的发展模式和融资机制。
　　■严把信贷“闸门”，创新房地产金融。
　　＊加快房地产金融体制改革，拓宽房地产企业的资金来源渠道。整顿和完善现行房地产融资体制和预售制度，开拓多元化的融资渠道，打破房地产过分倚重银行直接融资的格局，鼓励房地产金融创新，培育资本市场，为房地产企业股权融资、债权融资提供便利，并为房地产信托和抵押贷款证券化等多种金融创新提供基础性条件。
　　＊加强银行房地产信贷风险管理。应改变目前银行过度依赖房地产贷款的盈利模式，改进过去关注短期利润的绩效考核办法，避免因争相贷款出现银行信贷对房地产业的过度支持，防止房地产市场风险向银行转移。
　　＊加强对房地产开发贷款、土地储备贷款、个人按揭贷款和信托投资公司房地产贷款业务进行重点管理和规范。具体措施主要包括：严禁银行业金融机构向项目资本金比例达不到35%（不含经济适用房）等不符合贷款条件的房地产开发企业发放贷款；严禁以流动资金贷款名义发放开发贷款；对于囤积土地和房源、扰乱市场秩序的开发企业，要严格限制新增房地产贷款；防止开发企业利用拆分项目、滚动开发等手段套取房地产贷款等。
　　＊研究制定稳健的房地产信贷政策和发展战略，有效规避政策和市场风险。要切实加强对房地产和其他产能过剩行业及相关企业的监测分析，特别要重点关注房地产投资的规模、房地产价格的走势、房地产的销售和房屋空置等方面的情况，关注原材料价格上涨和产品价格下跌对企业经营状况的影响，全面掌握企业经营情况、现金流量、财务状况等方面的变化，对偿还能力和信贷风险程度作出准确判断，科学把握房地产贷款的成本和风险变化，防止盲目跟进和集中过度授信，并及早制订风险防范预案，防止房地产和产能过剩行业的企业因市场形势变化出现经营困难而酿出重大信贷风险。
　　＊实行区别性信贷政策。有关部门可以从房地产开发商市场准入严格监管、住房预售制取消或改善、利率与首期付款的差别性及消费者严格市场准入上入手。
　　＊积极开展个人首套自住房贷款，稳妥发展二手房贷款市场。首付款比例应当依据借款人还贷风险确定，提高个人第一套房和第二套房的贷款按揭成数，坚决限制三套房以上的个人住房按揭贷款，严厉打击“虚假按揭”等套取和诈骗银行贷款的行为，禁止“垒大户”现象，防范非审慎贷款行为造成的银行信用风险和土地储备贷款风险。
　　■合理引导住房需求，改善住房供给结构。
　　坚持住房市场化的基本方向，不断完善市场体系，坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要，进一步完善住房一级市场，搞活住房二、三级市场和租赁市场，发挥存量和增量住房联动效应，增强和带动居民住房合理消费的积极性。着力改进调控方式，引导市场形成合理预期。
　　＊合理引导居民消费行为，抑制超前消费、过度消费和投机性消费，确保真实性消费。近年来房价持续上涨，促使人们普遍认为住房只涨不跌，“奇货可居”，是最好的保值增值商品，推动人们“恐慌性消费”，这既加大了住房需求，也增强了示范效应。
　　＊控制需求的同时，改善房地产供给和供应结构，建立面向满足国内居民基本居住需求的独立的住房供应体系，引导居民形成合理的消费预期。可以借鉴新加坡住宅供应模式，将面向市场需求的商品房与面向国内居民的基本居住需求的商品房分开供应。对于后者，从土地供应、公积金贷款和售价等方面给予优惠，确保房价符合本国居民消费能力。而对于前者，则全部采用市场化，根据市场变化而自动调节。
　　＊建立和完善新的住房供应体系，规范城镇廉租住房和经济适用房建设。新的住房供应体系的基本框架是：对高收入家庭，提供90平米以上的中高档的新建商品住宅和二、三级市场上的中高档住宅；对中低收入家庭，提供90平米以下的中低档普通商品房和二、三级市场上的存量住宅及经济适用住房；对最低收入家庭，提供廉租住房；规范经济适用房和廉租住房的管理，确保廉租住房获得者成为真正的社会救助对象。要严格控制别墅、高档商品住宅和超大户型住宅建设项目，防止出现新的空置，重点发展中低价位的普通商品住房，增加中低价位住房供应比例，优先满足大多数居民的住房需求。
　　＊严格控制住宅与非住宅房屋的建设比例。在该市房地产市场住宅与非住宅比例已经出现失调的情况下，特别是针对非住宅商品房开发大量过剩的现状，在年度供地和房地产建设规划审批时，要合理规划、调控商业用房项目开发总量，将住宅与非住宅房屋的建设比例严格控制在7:3以内。
　　＊理论界和媒体不能为利所惑，要对房地产业的健康发展和房价实行正确的舆论引导，促使房地产市场循着市场经济的规律运行，共同构建一个合理的房价形成机制。
　　■进一步深化住房保障制度改革。
　　要从构建社会主义和谐社会和民生的高度，注重完善住房保障制度，切实解决城区居民特别是困难群体的住房问题，让人民群众“能得广厦千万间”。
　　＊通过深化改革，出台政策，制定适应益阳市住房实际的保障措施，消除一切阻碍市场发展和居民住房消费的体制性、政策性障碍，加大住房公积金贷款力度，完善个人住房贷款担保机制，落实住房货币分配政策，不断提高职工购买商品房的支付能力。
　　＊完善廉租住房制度，合理确定城市住房保障范围，合理规划廉租房建设位置，加快廉租房建设步伐，改善城市低保无房户和人均居住面积在8平方米以下的住房特困户的居住条件。进一步加快租赁市场的发展，加快形成租售并举的居民住宅消费机制。
　　＊进一步加强经济适用住房建设的规范管理，严格控制在中小户型，严格审定销售对象，加大政策支持力度，降低建筑成本，保证建设质量，使城市低收入家庭真正得到实惠。
　　＊任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。同时，加快推进旧城改造，加大招商引资和政策扶持力度，做好改危解困工作，改善居民居住环境和条件，整体提升城市形象和品位。
　　＊坚决打击投机炒房。推行购房实名制，确保一个地区或一个城市房地产市场全面联网，相关信息都能通过适当的法规程序查阅，对短期内反复买卖住房的投机者加强税收征管和加大偷逃税收的查处力度。
　　■加强房地产市场和城市的规划管理。
　　＊尽快建立和完善房地产市场信息系统和预警体系，做好总量调节、结构调整、价格监控，努力使房地产市场供求总量平衡，结构基本合理，价格基本稳定。
　　＊尽快制定益阳市“十一五”期间房地产开发控制性详细规划和中长期发展规划。按照“突出重点、分类指导、区别对待”和总量与项目相结合的原则，充分考虑城镇中低收入居民家庭生活对住房等的需求，合理安排普通商品住房、经济适用住房和廉租房的区位布局。住房区域规范和房地产开发要坚持“先旧城改造、后新征地建设”的原则，力求在“十一五”期间将中心城区旧城改造完毕。
　　＊强化土地管理，加强房地产开发用地的跟踪管理，杜绝超规划设计、超设计施工、少报多建等不良行为的发生，注重盘活存量土地，合理确定建筑密度和容积率，充分发挥土地资源效益。
　　＊重点发展普通商品房（含经济适用房，下同），套型面积90平米以下的住房（含经济适用房）面积所占比重，要达到开发建设总面积的70%。在近期建设规划和年度房地产用地供应计划中，明确非普通商品房、普通商品房和廉租房建设项目区位布局、用地面积、建设规模、建设进度安排等。停止别墅类房屋用地供应，严格控制低层、低密度大户型高档住房建设。
　　＊健全“三房”等部门协调机制，鼓励房地产开发企业通过兼并、收购和重组等方式，提高资质水平和综合实力，走集团化发展道路。
（作者单位：中国人民银行益阳市中心支行）