文/席涛  

　　中国银行业的改革开放是一个必然历史过程，也是一个重大制度改革和制度创新。但我们要清醒地认识到，中国银行业在体制机制建设、现代公司治理结构、市场竞争能力、应对突发事件、防范化解风险等等方面，由于历史局限性，实践不足，经验积累较少。可以说，银行业一步跨越300年，加入和参与到国际自由市场经济竞争的行列。远虑近忧、小步慎行，是银行业安全的唯一选择。
 
　　中国经济体制改革开放以来，宏观经济高位小波动运行，国民经济持续、快速和健康发展，年均国内生产总值增长9.7%。一个很重要的原因是，银行业的稳定和安全，保障和支持了中国经济的健康发展。
金融是现代经济的核心，银行是现代经济的命脉，交易与支付安全是现代经济的神经枢纽。从微观上看，这需要以现代企业制度构成的商业银行为支柱；从宏观上看，这需要以制度规范建构的有效银行监管为框架。中国银行业正是在商业银行的现代企业制度改革、监管体制的法律法规建设方面逐步发展与完善，并以博大的胸襟加入国际金融市场竞争中。当然，银行业的体制机制性历史障碍，决定了建设与完善是一个艰难的历史过程。
 

　　银行开放与金融深化中的问题

　　五年过渡期结束后，中国经济已经从一个相对开放的经济转向了完全开放的经济，中国的金融市场从一个相对开放的金融市场完全融入国际金融市场。短短几年之中，开放经济的实践较短、经验积累较少，迈出这样大的改革步伐，实施这样大的制度创新，纵观历史，前所未有。一个重要的问题摆在中国银行业面前：为保障中国经济稳定发展、为维护银行系统安全，我们将面临哪些非常严峻的问题？

　　■高速增长面临宏观调控政策有效性问题
　　货币政策是一国的主权，利率、汇率是货币政策的主要工具。中国改革开放近30年中，货币政策发挥了关键作用。但这是在一个相对开放的经济体系中，货币政策调节的主要是国内银行与企业之间的关系，一项政策从出台到见效，摩差较少，时滞较短，容易发挥作用。伴随开放的扩大、市场的深化、交易的复杂，货币政策发挥作用的阻力越来越大，障碍也越来越多。例如，交易中持续的贸易顺差、引进外资过程中外资的注入，一方面增加了央行外汇储备，另一方面又转换为本币的投放，增加了市场的货币供给量，表现为流动性过剩，进而产生通货膨胀压力。从市场上流动的货币供给量分析，这是开放程度与交易深化引起的问题，并不能依靠央行的货币供给量控制规模、信贷投放控制增减来调控，而要用发行央行票据对冲、准备金率提高、利率和汇率工具来调控。
　　这个例子仅仅观察的是货币政策的稳健性和独立性，我们还可以进一步从经济全球化的相互影响、从金融国际化的相互渗透等角度，纵深分析影响一国宏观综合配套政策的效力。
　　再就中国贸易扩大为例，欧盟、美国等对中国相关产品提起的反倾销制裁，从另一方面提到了中国相关政策的调整与改革：出口退税政策、社会保障中的养老与医疗政策、环境保护政策、劳动就业政策、产业结构调整和出口产品结构调整政策。若以世界石油价格上涨、全球经济失衡、主要国家汇率变动等分析，这些因素直接或间接都会影响中国经济健康运行，增加了相关政策调控的难度。
　　开放的扩大与交易的深化，直接考量中国货币政策和综合配套政策的独立性、稳健性和有效性。

　　■金融风险的防范、化解与监管问题
　　银行业是一个高风险行业，银行业的稳定和安全必然要求银行有相关的预警、防范和化解风险的制度设　计和制度安排。纵观二十世纪发生的几次金融危机，无论是1929年至1932年美国大萧条、到南美金融危机、到东南亚金融危机，尽管直接导火索不同，但相同的是，或者没有建立相关的金融防火墙制度，或者金融体制改革速度超越了经济发展速度。因此，银行业的风险是客观存在的，银行业的开放、产品的创新、衍生产品的运用，在带来收益的同时，也潜伏着风险。随着中国利率市场化、金融创新、综合经营及对外资银行的全面开放，商业银行面临市场风险的种类和规模在增长和放大。因此，关键问题就是，建立识别风险、化解风险、完善风险管理的监管体制,有效地控制风险。
　　我国银行体制在从计划经济向市场经济转型过程中，只有10多年历史。1995年颁布《人民银行法》和《商业银行法》前后，人民银行同时兼有制定货币政策和市场监管的职能。伴随着2001年中国加入世贸组织，2003年成立了银监会，颁布了《银行业监督管理法》，有了专业的银行监管机构。银监会成立以来，加大了银行业监管，出台了一系列规范性文件，如2004年3月1日起施行的《商业银行资本充足率管理办法》，规定了商业银行资本充足率信息披露五个方面内容：风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。
　　从2005年3月1日起施行的《商业银行市场风险管理指引》，建立了商业银行市场风险管理的基本框架，规定了市场风险管理是识别、计量、监测和控制市场风险的全过程。市场风险管理的目标是通过将市场风险控制在商业银行可以承受的合理范围内，实现经风险调整的收益率的最大化。该指引参考借鉴了巴塞尔委员会和各国银行监管当局风险管理指引的做法，以风险管理体系的四个要素建构基本框架。一个有效的风险管理体系应当具备四个基本要素：董事会和高级管理层的有效监控；完善的风险管理政策和程序；有效的风险识别、计量、监测和控制程序；完善的内部控制和独立的外部审计。该指引的颁布，填补了中国监管法规体系中缺乏系统性风险管理指引的空白。该指引的实施，为促进商业银行建立和完善风险管理体系进行了制度规范。
　　中国在市场风险的管理和监管方面刚刚起步，尤其是信用风险、市场风险和操作风险的识别和管理，基础弱、底子薄、数据不统一、信息不完善。因此，制定和实施该指引，一方面有助于避免中国银行业在市场风险的管理和监管方面与国际银行业的差距继续扩大，另一方面，市场风险管理体系的建设是一个动态的和长期的工作，需要花费相当长的时间逐步建立和完善。

　　■分业经营和分业监管与综合经营现实和监管协调问题
　　2003年在修订《商业银行法》、颁布《银行业监督管理法》及2005年修订《证券法》时，三法虽然坚持了银行业、证券业和保险业分别分业设立、分业监管的制度安排，但考虑到国际金融业综合经营的发展趋势，我国综合经营的试点以及实践中综合经营的现实，为发展综合经营预留了空间，法律中都规定了国务院另有规定的除外的制度设计。这种规定，实际上是通过授权国务院或者部委制定综合经营的条例或者规章，规范综合经营，扩大试点，进一步积累综合经营的监管经验。
　　因此，我们现在的金融体制是在坚持分业经营、分业监管的框架下，又逐步允许银行、证券、保险、信托、财务公司、租赁等金融业跨行业经营，现实中走上了分业经营框架下，通过金融控股公司形式实现综合经营的间接道路。由此产生了几个问题：
　　一是，在金融控股公司内部，分别经营银行、证券、保险业务的子公司或业务部门之间，是否建立了防火墙制度？防火墙是否能够隔离风险的传递？
　　二是，金融控股公司涉及多个金融业务，由哪个监管机构监管？监管什么？监管机构之间如何协调监管？
　　三是，虽然现在有“一行三会”的监管协调机制或者联席会议，但现实中出现的各种基金、理财产品及衍生产品的混乱，说明“一行三会”在协调、信息共享上并不一致，如果出了问题，哪个机构负责？
随着目前金融市场的不断深化，各类金融机构创新产品日益增多，新的衍生产品和工具不断出现，监管与创新矛盾明显突出，这是对我国当前分业监管体制的重大挑战，也是各监管机构需要加快协调解决的重大问题。对于金融控股公司的监管及协调问题，本质上是个制度设计和制度安排问题。
 

　　相关政策建议

　　远虑近忧、小步慎行，是银行业安全的唯一选择：
　　第一，银行业已经全面开放，各种法规和政策的出台，应该立足于把好国门，相互协调。各种措施、方法、程度和步骤，必须适应国情、适应经济发展阶段，谨防法规和政策的过早或者滞后出台，对银行业放开产生副作用。
　　第二，加快建设和完善风险管理政策和程序，建立有效的风险识别、计量、监测和控制的各项数据库，设计符合风险预警、防范和化解的信息系统，高度重视内部控制机制建设，从源头上构造坚实的风险防火墙。
　　第三，加强监管的制度建设，落实监管的各项规定。监管是要付出成本的，监管越严成本越高，但是，削弱了监管，支付的成本更高。监管的理念、程序、方法，基本衡量标准应该是，监管带来的收益大于监管支出的成本，或者监管支出的成本能够证明监管的合理性或其正当性。 

　　国有商业银行改革与监管制度建设步伐
Evolution of State-Owned Banks Reform and Superuisory Regime

　　国有商业银行改革，难度大，起步晚，是经济体制改革留下的一块硬骨头。同时，也说明银行遗留的经营性和政策性的历史呆坏账问题多，处理起来非常棘手，稍有不慎，可能引发金融风险。因此，我们采取非常谨慎的态度，先为国有商业银行体制改革创造一个相对宽松的经济环境，再来集中进行国有商业银行的体制改革。
　　建立现代公司治理的基本框架，是国有商业银行改革的基本目标。改革的路径从剥离不良资产、国家注资、财务重组、引进战略投资者进行股份制改造到上市，体现了从行政改革到市场化改革的理念、方法和基本精神。
　　1998年发行2700亿元特别国债补充四家银行资本金，1999年剥离四家银行14000亿元不良贷款，到向建设银行、中国银行和工商银行又注资600亿美元外汇储备补充资本金，基本属于国家行政支持的方法。因为国有商业银行积累的不良资产，既有经营性问题，也有政策性负担。更重要的是，在近30年的经济体制改革过程中，国有商业银行承担了巨大改革成本，支撑了改革有序和健康运行。因此，通过剥离和注资，减少银行债务，化解和防范银行风险，优化银行资产结构，为银行业建立现代公司治理结构，奠定一个坚实的财务基础。当然剥离和注资，并不可能解决国有商业银行的机制体制性问题。
　　加快国有商业银行的股份制改造，引进战略投资者。2004年1月国务院正式公布了中国银行和中国建设银行实行股份制改造试点的决定，标志着金融改革进入了实质性阶段。为配合改革，银监会在2004年3月11日发布了《中国银行、中国建设银行公司治理与监管指引》的规范性文件。该指引根据中国国情并学习借鉴先进国家的成功经验，确立了公司治理结构改革十个方面的内容及三大类七项考核指标，以确保公司治理改革取得实效。
　　在中国银行、中国建设银行股份制改造试点成功的基础上，银监会总结两家银行试点改革的经验，发布了《国有商业银行公司治理及相关监管指引》并于2006年4月24日起施行。该指引明确规定公司治理改革的总体目标是：以改革管理体制、完善治理结构、转换经营机制、提高经营绩效为中心，将国有商业银行逐步建设成为“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”。同时提出了国有商业银行应根据现代金融企业制度的要求，建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度，建立科学的权力制衡、责任约束和利益激励机制。国有商业银行建立多元化的股权结构，引进战略投资者必须坚持五项标准（一是战略投资者的持股比例原则上不低于5％。二是从交割之日起，战略投资者的股权持有期应当在3年以上。三是战略投资者原则上应当向银行派出董事，同时鼓励有经验的战略投资者派出高级管理人才，直接传播管理经验。四是战略投资者应当有丰富的金融业管理背景，同时要有成熟的金融业管理经验、技术和良好的合作意愿。五是商业银行性质的战略投资者，投资国有商业银行不宜超过两家。）。引进战略投资者的规定，既保证国有商业银行的控股权，维护金融安全，又引进了国际现代银行业的先进机制和经验。在成功改制基础上，推动国有股份制银行在资本市场上市，使国有商业银行变成真正市场化的主体。
　　国有商业银行通过上市成为公众公司后，其公司治理和经营管理将会完全暴露在资本市场和社会舆论的严格监督之下，处理得好，将大力推动银行建立有效的激励和约束机制，锻炼和提高银行的市场适应能力，有利于银行的长远发展；处理得不好，则将在严酷的竞争中被市场所淘汰。因此，国有商业银行上市是在资本市场的监督和检验下，对现有运行机制和股权结构进行彻底的改造，实现绩效的最大化。但是，虽然银行已初步建立了股份公司所要求的公司治理框架，但要想真正成为规范的上市公司，还有经过艰难的市场考验和锤炼。
　　可以说，在加入世贸组织五年过渡期期间，中国国有商业银行改革已经初步建立了现代公司治理结构，人民币利率、汇率改革引入市场机制，加强了制度建设，发布了预防和化解风险的各项规章制度，做好了兑现加入世贸组织的各种承诺的准备。