文/马险峰

　　英国自新千年伊始对金融监管体制实行了全面改革，建立了单一的金融监管机构。虽然英国金融监管局（FSA）自称无意建议推广其模式，但事实是，它引起了国际各国金融监管机构的高度关注。

　　【背景】

　　从1997年始，英国对其金融监管体制进行了全面改革。1997年工党在大选获胜后，对英格兰银行的地位进行了根本性改革，并于1997年5月6日和20日各发布一项决定。第一项决定是英格兰银行将负责物价稳定，并取得独立于政府的地位；第二项决定是其银行监管的职责将转移到一个单一的监管机构，英格兰银行将负责整个金融体系的稳定。
　　根据改革决定，10家机构进行合并，组成单一的金融监管机构。这10家机构包括证券投资局（SIB）、证券期货协会（SFA）、个人投资协会（PIA）、投资管理监管组织（IMRO）、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会（RFC）、住房合作委员会（BSC）、互助合作委员会（FSC）、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部（UKLA）。1997年10月，证券投资局更名为金融监管局（FSA），1998年起，英格兰银行的银行监管职责移交给FSA。
　　FSA依法行使监管权力。2001年12月1日，FSA依照《2000年金融服务和市场法》(简称FSMA或《2000年金融法》)规定，正式行使其对金融业的监管权力和职责，直接负责对吸收存款业、保险业和证券投资业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力，例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。
　　《2000年金融法》实际上是一部（很可能是世界上第一部）金融监管法。该法共有30部分433条（32开240页），详细规定了金融监管的方方面面，包括监管机构、监管的业务活动、资格认证、准许从事监管活动、发行上市、规章和准则、金融服务赔偿计划等。

　　FSA组织结构
　　FSA是一个独立的非政府机构。它根据英国《公司法》注册为一个有担保的有限公司，它由整个金融业提供资金来源，但不从公共部门或国家税收获得资金。它向英国财政部负责，并通过财政部向英国议会负责。FSA必须每年向财政部报告它对其法定目标的执行情况，该报告也要求呈交议会。
　　FSA并非监管全部金融活动，某些活动则由其他机构负责监管。例如，普通保险产品的销售由一个自律组织即普通保险标准委员会（GISC）负责管理；消费者（投资者）信用和竞争问题由公平交易办公室负责；职业养老金监管局负责职业养老金计划的监管；贸易和产业部负责管理公司法的有关事务。
　　■FSA的组织机构。FSA的决策机构是董事会，其成员包括1名主席、3名执行董事和11名非执行董事。所有董事会成员由财政部任命。董事会制定FSA的一切政策。非执行董事组成一个委员会，其主要职责是确保FSA高效和经济地进行运作，检查其财务控制机制以及制定董事会执行董事的收入分配政策。FSA的日常决策和行政管理由执行董事负责。主席负责FSA的战略方向和全面管理，3个执行董事向主席负责，他们4人共同组成FSA的执行管理层。
　　FSA的内部共有20个部门，包括主席办公室、物业部、人力资源部、信息系统部、财务计划部、保险监管项目部、行业培训部、市场行为标准部、保险公司部、退休基金审查部、投资公司（基金）部、消费者（投资者）服务部、审慎监管标准部、吸收存款部、市场和交易所部、大型金融机构部、发行上市部、金融资格管理部、稽查部和风险评估部。
　　■人员与预算。FSA目前约有2500名职工，分别来自不同领域，包括金融业、法律界、会计界、公务员、前监管机构及消费者（投资者）组织等。FSA的2001/2002年财政预算为1.7亿英镑，折合人民币约22亿元，其中大部分用于职工的收入分配支出。FSA每年公开其计划与预算，并向整个行业收取费用。
　　■监管对象。FSA的监管对象包括约1万家金融机构和18万名个人。金融机构大约包括投资咨询公司5000家、基金管理公司1300家、证券公司1400家、保险公司800家、银行650家、交易所和登记结算公司10家等。FSA监管的具有金融从业资格的个人约18万人，并将监管1万多名抵押和保险经纪人。

　　FSA基于风险的监管
　　FSA成立后，采用了一种新的、与原先监管机构根本不同的监管方法——基于风险的监管方法。其目标是确保金融市场的高效、有序和公正，帮助消费者（投资者）获得公平的交易。其主要特征有：
　　■注重风险对FSA监管目标的影响，不管这些风险来自何处，如可能来自个别金融机构、特定的市场领域、消费者的理解与行为倾向以及宏观经济等。
　　■明确金融监管的现实目标和界限，特别是明确声明，FSA的目标并不是防止所有的金融失败。
　　■明确消费者（投资者）自己和金融机构管理层各自的适当责任，明确在金融体系中消除所有的金融风险和失败既是不可能的，也是不必要的。
　　■整合和简化以前的监管机构所采用的不同的监管方法，建立了用于监管所有金融机构的基于风险的监管方法。
　　■建立了一个明晰的方法体系，用来识别和处理机构、市场和消费者所面临的最重要的问题，每年FSA据此公开阐明其确定的年度监管主题。
　　■运用《2000年金融法》规定的所有监管手段，包括消费者（投资者）教育。
　　■将监管资源的使用从金融风险的事后处理转移到事前防范。
　　■创造激励机制，促使金融机构提高其风险管理水平，从而减少监管的负担。

　　风险评估部主要职责
　　为了推行新的基于风险的监管方法，FSA组建了一个新部门——风险评估部。该部门有三大职责：
　　■确定FSA在实现其监管目标时面对的风险与机遇（包括制定风险评估体系和区分风险来源）。
　　■判别FSA将要处理的问题的重要性程度。
　　■选择化解这些风险最有效和经济的工具。一般来讲，化解风险的工具包括两大类，第一类是化解消费者和全行业行为引起的风险的工具，包括揭示风险、消费者（投资者）教育、监督检查服务、投资者赔偿计划、公开声明、培训和资格规定、制定规章、市场监察、制定全行业计划以及国际间协调；第二类是化解个别金融机构和交易所引起的风险的工具，包括审批金融业务资格、岗位审核、现场考察、制定单个机构标准、调查、处罚和赔偿等。

　　对金融机构进行分类监管
　　FSA按照新监管方法对1万多家金融机构进行分类监管，主要分为A、B、C和D四类。A类主要是大型金融机构，交由一个专门的部门即大型金融集团部进行监管，有的集团需要多个监管人员，如8名监管人员专职监管汇丰银行。其他的中小机构主要按银行证券保险分类且由三个部门分别监管，对一些小型金融机构，一个监管人员可能负责监管几十家机构，主要是阅读其财务报表和有关报告而已。新监管方法能够使FSA在对个别金融机构或消费者（投资者）的监管和对整个金融行业的监管这两者之间保持平衡。

　　有关职责
　　FSA的主要职责是金融业务资格核准、制定金融机构的审慎监管标准和执业行为标准、监管金融机构和其他有关机构、金融稽查、减少金融犯罪、从事国际监管活动、消费者（投资者）服务以及一些新的职责。下面就金融业务资格核准和投资者服务两个方面作以简要介绍。
　　■金融业务资格核准：FSA有一个专门的部门即资格管理部从事金融业务的资格审批管理。所有的金融机构和从业个人都必须经过资格审批程序后进入监管范围。而只有符合一定条件的机构和个人才能从事受到监管的金融业务。《2000年金融法》第三和第四部分对此做了详细规定。
　　每年FSA大约批准1200家企业从业申请， 31200件个人申请，处理7万件机构和个人对FSA提交的有关报告，处理18000次有关查询等。
　　■消费者（投资者）服务：《2000年金融法》规定FSA有四项目标，其中两项均涉及投资者，即促进公众对金融体系的理解和确保对投资者的保护处于适当的水平。
　　FSA的消费者（投资者）服务工作主要任务是帮助投资者获得相应的投资知识、提高理财技能，从而成为聪明的投资者，进而使其能够有效地进行个人财务管理和处理好财务问题。FSA的这项工作可帮助消费者（投资者）减少损失、促进消费者（投资者）对自身权利与责任的了解以及解释FSA作为金融监管者自身的限制。
　　FSA的消费者（投资者）服务工作具体包括几个方面：
　　*直接向消费者提示信息，指FSA通过公共图书馆、服务热线、互联网站或者有时通过某金融机构提供的有关提示信息。
　　*消费者帮助，指FSA通过互联网站向消费者（投资者）提供信息，包括提示信息和对消费者（投资者）提供关于金融计划、金融产品介绍、向投资者购买金融产品提供一般性的建议、消费者权利和责任以及消费者关注的热点问题。
　　*消费者热线服务，提供各种咨询服务，包括金融机构是否具备从业资格查询、解释投诉程序、提供FSA监管什么和不监管什么的信息等。
　　*个人理财教育，个人理财在英国是一门学校课程，FSA向学校提供一定支持，帮助教师完成该课程的相应要求。
　　*帮助消费者了解不同金融产品的特性，做出正确的消费（投资）决策。
　　*监督投资者赔偿基金（FSCS）的管理与运用，即如果一家金融机构破产且无力偿还其客户（存款人、投资者或保单持有人）资产，则由该赔偿基金提供赔偿，FSA制定相关规章和任命该基金管理机构的管理层，该基金管理机构相对独立运作。