■宏观调控的目标和手段与控制房价之间的矛盾日益激化，化解途径是加速住房体制改革；

　　■个人投资住房占比已达95％，其投资行为主要关注价格走势，因此市场调控也必须以房价为中心。

　　自2005年以来，中国政府出台了“国八条”、“国六条”等一系列调控房地产的政策，但房地产市场却出现了“越调越涨，越调越高”的现象，不仅令老百姓无所适从，也让宏观决策当局颇感困惑和尴尬。正确认识这一现象，不仅关系到房地产市场的健康发展，也关系到今后的宏观决策。

　　房价与房地产投资规模

　　房地产一直是宏观决策的重点之一。1998年，亚洲金融危机之后中国面临通货紧缩。为了刺激国内消费，政府首先想到的是刺激国内的住房消费。其方法是通过住房制度市场化和货币化的改革来刺激住房需求，进一步带动房地产投资的增长，从而带动宏观经济摆脱通货紧缩的泥潭。同样，2003年以后，当国内经济出现过热的苗头时，也首先拿房地产行业开刀。2003年6月出台的央行121 号文件是这一轮房地产调控和宏观经济调控的开篇之作。

　　然而一直以来，中国宏观调控部门主要关注的是投资增长速度指标，对房地产行业的调控，也主要关注其对固定资产投资的影响，而很少关注房地产的价格波动。例如，最近几年的调控手段一直强调控制“两个闸门”，即希望通过控制信贷和土地这两个闸门来控制投资的增长速度。这种做法在计划经济时代是可行的，因为那时没有房地产市场，也没有房地产价格（实际价格被处于严格管制状态），决定经济的最主要力量是计划“指标”，而不是市场“价格”。

　　将目前的房地产市场和 10年前的房地产市场进行对比，我们可以看出，最大的不同是购买主体发生了根本性变化。1998年之前，买房的主体是“单位”，个人购房所占比重只有30％左右。而“单位”主要是国有的，中央只需一道指令，就可以很快将房地产的供给和需求都压缩下来。因此，价格并不重要，决策者只要关注投资规模就可以了。

　　而10年后的今天，买房者主要为个人，个人购房所占比例已超过95％。个人投资的行为主要关注价格走势，中央的行政指令无法直接改变个人的投资行为。因此，今天的市场调控必须以房价为中心，否则不会有好效果。

　　在市场十分发达的今天，如果仍然沿用计划经济的调控手段，必然会出现问题。

　　首先，当政府控制两个“闸门”时，市场会预期供给减少，于是房价上涨，尤其是在地产商的煽动下，房价上涨的预期被进一步强化。而房价上涨，又会刺激地产类公司的利润大幅度增加，在利润的驱动下，地产公司会冲破重重阻力（其中，有正常的手段，如提高土地价格，使地方政府想方设法突破中央的调控计划；不正常的手段主要是行贿），扩大房地产建设规模。结果是，房地产投资增长速度无法得到遏制，依然处在比较高的状态。房地产投资增长速度在2005年底一度在20％左右，但2007年6月又回升到了28％。这个过程，实际上反映出市场力量战胜了行政力量。

　　在市场力量中，地产类上市公司扮演着重要角色。

　　首先，地产类上市公司通过资本市场扩大融资。截至2007年8月底，中国地产类上市公司共98家，总市值达1万多亿元，这些公司可以凭借资本市场的力量，高价从股票市场融资，然后到地产 市场高价拿地。以万科为例，2005年通过股票市场融资20亿元，2006年融资42亿元，2007年万科融资100亿元的计划已经完成。

　　这些资金很快成为地产市场的买家。从公告看，仅2007年4月到6月间，万科就增加了7块土地储备。

　　其次，股票市场的投资者积极支持房地产类上市公司再融资。这是因为，地产类上市公司融资之后都会积极增加土地储备，这就为投资者创造了良好的盈利预期，推动股价大涨。既然购置土地被市场视为“利好”，那么，上市公司必然会倾向于高价拿地，造成地产市场的行情不断看涨，从而刺激房价不断上涨。

　　再次，地产类公司的股价和市盈率呈现双高。从股票市场的表现看，房地产类公司的股价上涨远远领先于指数。截至2007年8月末，房地产类上市公司的上涨幅度在所有行业中排第一位，98家房地产类上市公司的平均市盈率超过了90倍。对于房地产类上市公司来说，高市盈率和高股价就意味着低融资成本。于是，在目前的市场背景下，房地产类上市公司的融资冲动空前高涨。2007年前8个月，房地产类上市公司已经公布的融资计划就超过了1000亿元。这1000多亿元的廉价资本，将成为土地市场强劲的竞争者，成为推高房价不可或缺的力量。

　　房价与严格控制土地

　　为了宏观调控的需要，同时也是为了保障粮食安全的需要，国土资源部实行最严格的土地管理制度。2006年全国批准新增建设用地同比减少 39.8万亩，减少了15.6％。而9年前即1996年，全国耕地数是 19.51亿亩，人均耕地为1.59亩。9年间耕地减少了1.2亿亩。

　　2005年，中国耕地面积为18.31亿亩，人均耕地1.4亩，还不到世界平均水平的40％。

　　

“十一五”规划纲要要求：要保持18亿亩耕地指标，今后我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内；也就是在“十一五”期间，全国只允许年供地600万亩，分摊到33个省直辖市，每个省市年供地只有18.18万亩。

　　2006年的土地利用总体规划修编工作目前正在进行中，目标是 守住18亿亩耕地这条红线。严控土地的具体做法是，凡无年度土地利用计划指标的一律不批地；严控高档公寓、低密度、大套型等高档住宅用地，增加民生用地。全国第二次土地调查也于2007年7月全面启动，计划于2009年完成，这也是严格土地管理的手段之一。

　　2006年9月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步影响了地价的构成和水平。地价由三个部分构成：一是取得成本；二是开发成本；三是政府收益。

　　目前，以上成本都有所提高。征地补偿安置费提高1倍，新增建设用地土地有偿使用费提高1倍，城镇土地使用税提高2倍，耕地占用税征收标准也有所提高。地价总水平增长1／3到1／2。这些土地紧缩政策给市场的预期是，未来农用地转为房地产开发用地的空间已经非常有限，土地市场的供求关系将日趋紧张，价格将不断攀升。

　　从统计数据看，2004年以来的全国土地供应总量逐年减少，2007年1～4月的土地供应量同比也低于近4年的水平。与此同时，全国完成开发的土地面积却逐年增加，尤其是 2006年完成开发的土地面积大幅增加，已创历年新高；而2007年1～4月的土地开发面积也创历史水平。主要大城市的统计资料也显示，2006年、2007年1～4月主要省份购置的土地面积与开发的土地面积同比小幅增长甚至负增长，表明土地供应量与开发量跟不上市场旺盛的需求。

　　近年来，政府的土地政策方向可简单归结为两方面，一是严控供应，二是平抑地价。但是，政策的反向效应已经在如下几方面显露无遗：第一，在投标过程中，投标者全款拿地的趋势将加大开发商资金成本，而附加成本终将摊入房价。第二，“双竞价”将使得开发商压缩成本、工程偷工减料，从而产生建筑质量低劣的负面效应。第三，严控土地供应虽然是为了可持续发展，但土地供应紧张，甚至无法完成计划，又极大地加剧了供需矛盾；第四，提高建设用地的土地有偿使用费，最终将使成本转嫁到买房人头上，从而推高房价。

　　可以说，正是国家严格控制土地的政策，导致了房地产价格的上涨。而在此过程中，地产商有意识的引导，也对社会公众的预期起到了非常重要的作用。

　　其实，我国的土地并没有像有些人宣传的那样紧张。以2006年为例，当年耕地净减少 460万亩，但建设用地为387万亩，生态退耕达到509万亩，当年土地整理、复垦及开发数量达到550万亩，农业结构调整和自然灾害减少了100多万亩。可见，建设用地面积小于生态退耕的面积，也小于当年土地整理、复垦及开发数量。

　　另外，我国的农业用地除耕地外，还有35亿亩的林地和 39亿亩的草地，这些农业用地和耕地之间都是可以互相转化的。因此，即使到2020年不突破18亿亩耕地的底线，我国城市建设用地也有足够的弹性。

　　政府强调土地稀缺，必然会导致大量资本囤积土地。这不仅不能达到集约利用土地的目的，反而导致土地的大量浪费。显然，在房价不断上涨的时候，国家不能在社会舆论宣传上一味地强调紧缩土地的政策，政府应该在土地控制方面做到更有灵活性。

　　房价与土地转让市场化

　　自土地出让合法化以来，土地出让方式就备受政府和市场的关注。2003年以来，政府推出了市场化改革方案，土地使用权的转让采取“招、拍、挂”方式。从形式上看，这些土地出让方式是市场化的，但事实上，在没有改变政府垄断土地市场的背景下实施的“市场化”改革，是难以达到目标的。

　　土地的市场化改革和股票市场发行定价的市场化改革几乎完全一样。早在2000年，中国股票市场就曾试验过市场化发行，但因为政府一直在意股市的价格波动，担心股市发行速度不受控制后会导致股市价格的大幅度下跌，因此，只对发行定价实现了市场化，将一级市场定价完全和二级市场挂钩，希望通过此举消除一级市场和二级市场之间的价格套利机会。但改革的结果并没有消除一级市场的无风险收益水平，反而推高了二级市场的股价。

　　2000年股票市场进行的发行改革试验宣告失败，其根本原因在于放开发行定价的同时，又人为控制了发行的速度和规模，其实只是“单边市场化”。同理，在地方政府垄断土地的情况下，企图实现土地市场的市场化改革也是不现实的，充其量只是实现了形式上的市场化改革，没有改变其本质。更有甚者，这种土地市场化的改革方式，实际上在为地方政府操纵土地价格找到了合法化的手段和途径。这是房价和地价越调越高的主要原因之一。

　　（作者单位：中国社会科学院金融研究所）

　　出路

　　建议1：完善住房保障制度

　　政府应投资兴建公共住房，面向中低收入家庭低价出租或出售。公共住房必须真正面向中低收入家庭，不能让政府提供的优惠政策被高收入者所利用。为此，许多国家和地区如瑞典、荷兰、法国、日本、新加坡、香港等，都制定了严格的政策措施。如制定入住公共住房的资格条件，实行家庭收入登记制度，严格的申请审批制度等，以保障中低收入阶层的利益。实行公共住房政策，一般应具备两个条件，一是土地保证；二是资金支持。

　　与住房保障制度有关的政策有很多，政府为此在2007年8月初出台了24 号文件，重点是增加廉租房和经济适用房的建设。除此之外，还应特别强调住房金融特别是政策性住房金融的作用，并在住房公积金和住房担保体系基础上完善中国的政策性住房金融体系。

　　建议2：实施“一户一房”制度

　　“一户一房”制度是指一个家庭只允许拥有一套带有福利性质的住房（主要指减免土地使用费等优惠政策）。国家对居民属于计划内指标的住房采取低费、税政策，而对计划外住房采取惩罚性的高费、税政策。

　　“一户一房”制度的理论基础是我国的土地公有制，每个公民应该可以平等地免费享有属于自己的土地。在人多地少的国情下，“公民平等地免费享有属于自己的土地”可以定义为“拥有一套带有福利性质的住房”。

　　我国宪法规定“农村居民可以依法拥有自己的宅基地”，但没有规定城镇居民同样的权利，其原因在于宪法起草时城镇居民享有实物福利分房的权利，没有必要对城镇居民在土地所有权方面作专门的规定。但时过境迁，有必要在宪法修改时对城镇居民的土地所有权作专门的明确。

　　建议3：对房地产行业上市公司的融资进行适当限制

　　在1994年开始的宏观调控中，对房地产类公司在股票市场的融资曾经有过严格限制（几乎停止了房地产类公司的上市融资）。目前，房地产类公司的规模已经比较大，是股票市场最重要的板块之一，采取一刀切方式阻断其融资渠道显然不妥，但可以对其融资规模作出适当限制。

　　建议如下：

　　■房地产类上市公司每年的再融资规模不能超过上一年度净资产的50％；

　　■对房地产类公司发行上 市从严控制（在证监会发审委环节进行内部控制）；

　　■对房地产类公司借壳上 市和重组从严控制。