社区银行监管，美国的银行行长们也犯愁

　　

　　

　　我们是否能够在现有监管框架内有效实现对所有银行监管的理想结果？抑或我们是否愿意尝试将监管体系一分为二，对大型银行和社区银行实行不同的监管规则？

　　堪萨斯城联储辖内7个州约有900家资产不超过10亿美元的银行，占美国小银行数量的17%。这些小银行的资产合计约1500亿美元，仅占整个银行业资产的1%。但是，规模的对比会低估这些银行对地区和全国经济的贡献。

　　我们辖内的社区银行帮助农户进行融资，这些农户的产出占全国农业产出的12%，还帮助石油和天然气企业融资，它们的产出占国内能源产出的16%。社区银行对农村地区的房屋所有人和企业经营者尤其重要，因为这些银行愿意根据需求提供定制的、非标准化的住房抵押贷款和小企业贷款。

　　美国目前有超过5000家社区银行。随着美国经济形势的好转，社区银行已经准备好重新承担起在社区和整个经济中的重要作用。但是，社区银行认为监管环境妨碍了它们高效、有竞争力地满足社区的信贷需求。

　　4年前，以《多德-弗兰克法》（DFA）的通过为标志开始了监管改革，改革的重点目标是强化对大型金融机构的监管。该法也认为小银行既不是本次危机的原因，也不是改革的目标。因此，《多德-弗兰克法》明确将小银行排除在改革范围之外。既然如此，社区银行为什么越来越担心监管负担会影响到它们满足社区信贷需求的能力，并最终影响到它们的生存？

　　决策者和监管机构已经注意到对监管负担越来越大的担忧和失望。联邦监管机构一致认为，校正针对社区银行的监管是恰当的，也是十分重要的，同时也有必要对小银行的监管保持恰当的平衡。

　　尽管立法机构和监管机构有着良好愿望，但依赖小银行获得信贷资源的客户和社区已经感受到了监管负担。银行业一直在呼吁减轻负担。业内专家已经提出了一些修改建议，具体实施措施正在研究阶段。对联储来说，我们赞成这些努力，也期待研究结论。

　　我将给出对如下问题的看法：小银行及其监管者和立法机构所面临的监管负担难题，以及恰当解决此问题的困难之处。我也将分析对未来确保实现监管目标——保护公众利益和维护银行体系安全——的看法。我的言论仅代表个人观点，与联邦储备系统或联储理事会无关。

　　监管目标

　　美国银行监管的目标是保护公众利益，并促进一个高效、有竞争力的银行体系的形成。很大程度上，美国监管体系的发展主要是为了应对金融危机和其他事件，《多德-弗兰克法》出台的背景即是如此。

　　一般来说，银行监管的目标是保护存款人、维护货币和金融稳定、促进形成一个高效和有竞争力的金融体系，以及保护消费者利益。监管目标不是防止银行倒闭，也不是限制银行在满足客户需求和有效配置信贷资源时承担风险。

　　在监管、银行业务和政策之间保持恰当的平衡永远是个难题。在此问题上，今天的环境也并无二致。允许银行具有充分灵活性以适应快速变化的世界，同时维持一个确保金融稳定和可接受程度的消费者保护的监管框架，这两者之间长期以来都存在冲突。

　　保持两者之间的恰当平衡十分重要。历史上有很多例子表明，监管的出发点是好的，但却最终导致了预期之外的后果。例如，1999年的《格拉姆-李奇-比雷利法》【Gramm Leach Blilley Act，GLBA，又称《1999年金融服务现代化法》（Financial Services Modernization Act of 1999）】允许银行机构涉足非银行金融业务，其目的是使银行能够分散和降低风险。但我们从本次金融危机得出的教训是，风险承担、杠杆率和业务模式复杂化的大幅增加，加剧了金融脆弱性。

　　堪萨斯城联储辖内7个州约有900家资产不超过10亿美元的银行，占美国小银行数量的17%。图为堪萨斯联邦储备银行大楼外景
 

　　同样，《巴塞尔资本协议》允许大型银行使用内部模型来计算本行的风险权重以满足基于风险的资本要求。在一定程度上，这种规定鼓励了银行在内部风险管理上进行更多投资。然而，尽管监管者的目的是完善风险管理，并将资本比率与资产组合风险更好地联系起来，但结果却是监管套利和杠杆率的提高。许多大型银行承担了过多风险，导致了本次危机。

　　在银行监管方面保持恰当平衡并不容易。在过去30年里，金融业已经变得高度集中，其所从事的业务涵盖了传统贷款和复杂的金融活动，立法机构和监管机构因此面临着越来越大的挑战。虽然各种规模的商业银行都从公共安全网中受益，但不同银行的经营模式、业务种类和风险状况有很大差异。社区银行不是美国大型银行的缩小版本。我们的监管体制要有效实现其目标，则决策者必须理解社区银行的业务模式，以及在满足本社区信贷需求方面，所有者在本地的社区银行为什么不同于一家系统重要性金融机构的分行。
 

　　社区银行模式通常被描述为“关系型银行业务”（relationship banking）。社区银行家们通常与客户有长期直接联系，从而详细了解客户的性格、信誉和历史情况。要对信贷质量做出基于充分信息的定性评估，这一点十分必要。这种关系使社区银行可以向客户发放定制的贷款，并提供其他服务。

　　许多社区银行是非上市企业，高管层和董事会成员拥有显著所有权份额。这种所有权结构所带来的激励机制会塑造银行的企业文化，有助于确保主要决策者能够聚焦于取得良好业绩、避免承担过多风险、以及支持社区的健康发展。堪萨斯城联邦储备银行对所有权和管理层结构的研究发现，当一家社区银行的主要决策者可能引起决策失误自身遭致重大损失时，则该银行的业绩往往更好，运营更稳健。

　　我经常听说，在一个变化速度快并越来越基于交易的环境下，这种业务模式不够经济、缺乏效率。但我们银行的研究表明，关系型银行业务和社区银行通常掌握的客户个人的软信息，具有重要价值。在这种模式中，银行的动机与客户的利益是对接的，并有益于客户和实体经济。当以这种方式绑定动机时，“有还款能力”的规则似乎就不必要了。

　　社区银行的另一个突出特点是商业模式的透明性。传统银行贷款业务具有内在模糊性，因为这种贷款业务是基于内部的和非公开的信息，是银行家们从与借款人的交往关系中获得的。但这种商业模式并不一定是模糊的。与大型银行不同，社区银行的股东、债权人、客户和监管机构都可以相对容易地监测和识别风险。在这种透明的商业模式下，管理层的监督和市场约束更加有效。员工知道会发生什么事情；监管机构也更有能力对银行进行全面检查、发现风险，并在必要时建议采取纠错行动。

　　最后，理解社区银行的业务模式，就是理解在风险管理不当时，倒闭是一种选择。这种特性提供了一个管理风险的强大动机。必须清楚，并非所有社区银行做得都好，历史上社区银行倒闭的很多，尤其是在金融危机期间。幸运的是，已经有一个有效的处置程序，可以最大限度地降低社区和客户的成本，维持基本银行业务，并维护公众的信心。

当前监管环境的现实情况

　　社区银行的模式不再是商业银行业的主流模式。监管范围已经扩大到解决大型银行的规模、集中度和复杂性等问题。不幸的是，这种监管导向也影响到了社区和区域性银行。

　　问题的关键是我们是否能够在现有监管框架内有效实现对所有银行监管的理想结果？抑或我们是否愿意尝试将监管体系一分为二，对大型银行和社区银行实行不同的监管规则？我们面临对未来路径的决策。根据我自己的经验，对目前监管环境的性质，我有三个观察。

　　我的第一个观察是，规则越来越具体和复杂。面对全球化的金融和商业市场，监管机构使用更加复杂的规定来管理大型、越来越集中化和复杂的银行业。但是，这种复杂性的价值是值得商榷的。就资本规则（这是监管和银行安全网的关键部分）而言，近期的实证和理论研究都表明，简单资本规则更好。例如，英格兰银行和经合组织（OECD）的研究表明，在预测违约方面，简单的杠杆率比基于风险的资本比率更好。英格兰银行的研究人员还证明，当度量资产风险不考虑银行资产组合的相关性，或用模型来估计未知风险的参数时，理论上复杂的规则会导致更差的结果。

　　2014年4月，美国国会参议员David Vitter提出《2014年社区银行保全法》（The Community Banking Preservation Act of 2014）提案，要求联储理事会理事中至少有一位应具备运营或监管社区银行的经验，意图使监管更能贴近社区银行的现实情况。图为David Vitter
 

　　在《巴塞尔资本协议》（Ⅲ）采用之前很久，社区银行被认为是资本充足的，而且风险也得到充分识别。社区银行目前仍然如此。例如，资产小于10亿美元的银行，1996年一级资本比率是9.5%，目前是10.5%。即使如此，社区银行必须接受更加复杂的资本规则、分类更细的风险权重和资本缓冲。在监管部门要求银行提交的定期报告中，关于风险加权资本规定的报表长达57行，有89页的填写说明，但大多数社区银行都不需要增加资本。

　　除了合规成本更高外，社区银行一直比大型银行持有更高水平的资本。除非大型银行达到等量的资本水平（包括其表外资产），大型银行相对于社会和地区性银行享有资本比率优势，这一优势远比融资成本补贴更为有力，审计总署（Government Accountability Office，GAO）的近期研究确认了这一点。

　　我的第二个观察是，监管框架已经演变到不再依赖检查人员的经验和判断，而是更加强调数据驱动、计量经济模型和度量方法，由此形成一种系统性的、客观的和标准化的监管方法。在强化对大型银行的监管方面，这种导向曾经被认为非常成功，例如在压力测试情景下评估银行的资本充足率状况。但对社区银行的监管来说，用僵硬的规则替代检查人员的判断改变了监管程序，却没有增加价值，而是造成了合规成本的提高。

　　《评估规定》（AR）可以作为这方面的一个例子。在过去20年里，为了应对20世纪90年代的储贷危机以及2008年的金融危机，《评估规定》的适用范围扩大了。大城市的房地产可以找到市场价值；但在较小社区（尤其是农村社区）的房地产，实际上可能没有“客观的”市场价格。尽管存在这种差异，但评估规定是僵化的，限制了基于判断的贷款类业务，而这些贷款是针对小企业和农村以及小社区市场的个人。

　　我的第三个观察与消费者合规监管的性质有关，我认为在这方面失衡已经过大。必须明确的是，在消费者保护和公平获得贷款方面，监管发挥着重要作用。这种保护不应被削弱，尤其是对基于模型发放消费者贷款的银行。但对于依靠定制条款的关系贷款的银行，监管规定和重点是识别不合意的产品，这种做法似乎与社区银行必要的主观判断相矛盾，而必要的主观判断又是社区银行的基础优势。住房抵押贷款、反不公平、欺骗或不当行为或实践（UDAAP）、《社区再投资法》（CRA）和公平信贷等要求不仅要保护消费者免受无良机构的困扰，也应当使消费者在需要主观判断的情况下得到良好服务。不幸的是，我经常听到社区银行家们表示担心，合规性检查一直采取一种更像是起诉的方式。正如有银行家指出的，审查程序迫使银行客户要自证他们不是骗子，而银行家要向监管机构自证自己没有蒙骗别人或不公平。

展望未来

　　提出上述观察，我希望同时从银行家和监管机构的角度找到有意义的解决方法。一系列针对大型银行风险管理的改革也将社区银行牵涉进来。这些改革是为了应对少数大型、全球活跃银行使用的商业模式，但已经使社区银行受到负面的外溢影响。虽然理想的状况是分别构建规则和框架，以反映不同的业务模式和风险，但各种规模的商业银行都享受到公共安全网的好处。由于这一原因，我相信，当前的监管改革进行下去，确保大型银行资本充足、监管合理、也会倒闭，同样有益于社区银行。实现这一目标将会更好地服务于公众。然而在这项工作推进的同时，监管机构也应当允许检查人员在对社区银行的监管工作中更多发挥判断和常识的作用。

　　我经常听人说，世界已经变得越来越复杂、美国有太多的银行、我们不能回到比较简单和直接的监管规则以及更多依靠判断的做法。对此我不敢苟同。对上述观点的最佳回答是英格兰银行前行长墨文？金（Mervy King）爵士的话。虽然他的观点是在讨论“大而不倒”的解决方案时提出的，但我认为也适用于解决监管环境问题和其他更一般性的问题。他指出：

　　“一些人认为提出这类建议是不切实际的。我看不出这有什么不切实际的……不切实际的似乎恰恰是当前的制度安排。”